涂四益先生其实并不否认“议会保留与行政法意义上的法律保留有很紧密的联系”。“议会保留构成对法律保留的更为严格的限定，也即议会保留范围以内的事项，行政权的行使必须依据法律，而不能依据立法以外的部门制定的普遍性规则。”[32] 但议会保留与法律保留的这种松严程度的不同，与前者限制立法权、后者限制行政权的区别有因果关联吗？议会保留之所以是一种“加强型”的法律保留，是因为它针对的是立法权而后者针对的是行政权？似乎很难解释得通。

　　但值得注意的是，议会保留与法律保留在限制立法权的问题上确实存在差别，而且这正是两者之所以不同的原因所在。法律保留只关注国会与行政两权的权限分际，而国会保留则更进一步在国会权限范围内区分不得授权与可授权两种情况。[33]也就是说，议会保留限制了国会的授权行政立法的权力，要求其亲自立法。在这个意义上，议会保留确实针对的是授权立法的范围。但脱离这一具体语境，而将议会保留与法律保留的区别提炼为一个是限制立法权，一个是限制行政权却可能造成“词与物”的分离，而偏离实际情形。

　　对此，吴万得先生批评道：“法律保留概念虽有上述二分法，但不过就同一素材而予以不同的形式而已，并无区分价值。现今德国多数学者及宪法法院均采行一般概念的法律保留原则。而举凡基本人权之限制及宪法上特别条款的法律保留，实可包含于一般概念的法律保留中。”[34]

　　但针对立法权的法律保留与针对行政权的法律保留何以只是同一素材的不同形式？吴万得先生并未作进一步分析。而要理解这一点，仅从制度史与学说史上去寻找答案，并不令人信服。关键是从制度功能的角度考察两者是否相通。具体而言，“哪些事项必须由法律规定”是否意味着“在这些事项上，行政行为必须有法律依据”。如果前者不能导出后者，那么两者存在实质性区别。否则不能下此断语。学术问题必须以针尖对麦芒的态度去面对。

　　四、制度功能的考量：一块硬币的两面

　　“某些事项只能通过国会立法”是否意味着这些事项上行政行为必须有法律授权？换句话说，针对立法权的法律保留能否推导出针对行政权的法律保留？当然，这一功能主义追问不能脱离具体制度语境。下面先以德国的制度语境为土壤寻求相关答案。

　　德国基本法规定，对基本权利的限制必须制定法律。[35]按照陈新民先生等的观点，这是一种典型的立法（权）保留——只有国会才拥有限制基本权利的立法权。但这一立法权的分配自然会转化为对行政权的约束。如果政府试图限制公民的基本权利，譬如征收，其必须有规则依据。而这方面的规则只能由法律来规定，自然就意味着政府征收必须有法律授权。在法治国传统的德国，这一逻辑尤为明显。因此，对基本权利的限制必须经过国会立法就等同于政府要限制公民基本权利必须事先获得法律授权。

　　反过来，强调限制行政权的所谓行政法意义上的法律保留也可以推导出立法保留。如德国基本法第14条规定，对财产的征收“必须根据法律始得为之”。[36]在陈新民先生等看来，这应该是一种典型的行政法意义上的法律保留。其意味着政府依据任何法律位阶以下的规则而实施征收都属于无效。这就等于——除国会外，其他国家权力机关或组织制定有关征收的规则都属于无效。由此可以反推出只有国会才拥有相关立法权。

　　因此，单纯从制度功能上来看，强调限制立法权的所谓“立法保留”会导致限制行政权的效果。强调限制行政权的所谓“法律保留”则会导致限制立法权的效果。在此抽象意义上，所谓“宪法意义上的法律保留”（即立法保留）与“行政法意义上的法律保留”其实是一块硬币的两面。