1.为什么法律保留？
在德国行政法学说史上，法律保留的出现要远远早于立法保留（亦被称为国会保留）。按照德国行政法学鼻祖奥托·迈耶的定义，法律保留是指“特定范围内对行政自行作用的排除”。[3]在他看来，一个法治社会里，法律是司法活动的必要基础，任何裁判都必须以法律规定为依据；而对于执行权（行政权）而言，法律只对某些特别重要的国家事务是必要基础。最典型的就是对基本权利的干预必须基于法律规定，否则行政行为无效。[4]
其时，德国正处于君主时代，君主所代表的国家与议会所代表的社会处于二元对立当中。法律保留原则的作用“在于保障个人不受专制（君主）行政权的干涉，即对自由和所有权的干涉需有议会通过的法律作为前提。”[5]而早期的法律保留也因此表现为一种干预保留。至于现代社会常见的给付行政在当时极为少见，即使有也被视为君主对臣民的施舍，不受法律约束；而国家组织内部作为君权自身的领地，也无议会法律的立足之地。与之相近的特别权力关系领域也被纳入这一范围。[6]
但二十世纪后，随着民主的发展，德国在经过纳粹政权时期的专政返潮后于1949年正式确立了《基本法》下的宪政框架，成为独具特色的现代民主法治国家。国家（state）与社会不再是君主时代的二元对立关系，毋宁说社会是国家的前提和正当性基础，政府是基于保障人民权利而建立起来的国家机器。法律保留原则的性质也发生了相应变化，不再是传统意义上社会对抗政府的一种制度设计，而是要充分体现和强化国会作为国家民主核心的地位。在议会至上的主权结构中，国会立法成为行政权的合法性前提。与此同时，政府的功能也发生重大变化，不仅仅是过去扮演的夜警角色，同时还得肩负起福利政府的重任。[7]也即德国学者何意志先生所言，“社会法治国家（der soyiale Rechtsstaat）不仅关系到不受国家干涉的自由，而且还涉及到能够通过国家获得的自由。”[8]于是，给付行政大量出现。在这一背景下，联邦宪法法院等通过一系列的判决不断扩张法律保留原则的适用范围，以重要性为标准，将传统不属于法律保留范围的特别权力关系领域和给付行政领域都纳入法律保留原则的监督之下。而联邦宪法法院看来，“哪些事务应有法律依据，均视其对基本权利的实现是否重要判断之。” [9]此即重要性标准，而以干预与给付的区分以及一般权力关系与特别权力关系的区分作为判断标准的传统见解则被扬弃。时至今日，尽管重要性理论面临标准不明确等批评，但事实上其已经成为德国实务界与理论界有关法律保留范围界定标准的通说。[10]
尽管法律保留原则强调在重要事项方面，行政权必须有法律依据，但对于法律本身的界定并不苛刻，既可以是议会亲自制定的法律，也可以是议会授权行政机关颁布的命令。[11]
2.为什么授权行政制定的法规可以视为法律？
法律保留被认为旨在约束行政权，但法律包括行政系统自身制定的法规，那这种约束岂不大打折扣？如果说在君主时代，授权立法还可以被理解为君主与议会妥协的产物，那么在德国进入民主时代尤其是颁布《基本法》（相当于宪法）后，还允许行政命令享有法律地位似乎难以理解。但了解法律保留的具体制度土壤后，我们会发现问题并没有那么严重。
首先，在民主法治时代的德国，政府不再单纯是被民众防范的对象。其主要由联邦议会产生，也具有民主性质，只是民主正当性的程度较之议会要弱一点。[12]这和以往政府的君权性质完全不同。行政立法本身的正当性在增强。
其次，行政立法必须经过授权。依据德国基本法第20条规定，所有行政对外立法都必须经过议会法律授权，而且有关授权的目的、内容与范围必须明确。这样可以保证公民“在授权的法律中可以看出在该法律基础上制定的法规命令可能包含的内容。”[13]再加上是否授权完全取决于议会，政府处于被动的位置，因此基本上不用担心行政立法反客为主而威胁到“议会支配”的地位。对于议会而言，通过授权立法等的控制，行政机关其实相当于其下手而非对手。
