再次，授权行政立法也有助于缓解议会立法能力的不足。康拉德·黑塞说，授权行政立法一方面使立法从制定细节性规范的负担中解脱了出来，而这些细节性规范在现代社会国家越来越有必要；另一方面，通过行政立法程序的快速立法可以更快地应对社会快速变迁，联邦议会也得以谨慎周全地审议与决定那些重大的基本问题，并由此而避免过于频繁地修改法律。[14]
法律保留实质上维护的是议会在宪政权力框架下的核心地位。授权行政立法虽然还不至于没有威胁到这一格局，但其存在的问题也不容忽视。以至于联邦宪法法院在20世纪70年代的判决里提出了“国会保留”的概念。
3.立法保留的出现。
德国联邦宪法法院在70年代关于“国会保留（立法否决）”一案的判决中指出：“对于人民之特别是自由、平等领域和一般生活关系所产生之深远广泛的影响，以及与此必然有关的该规范的形式和规定的强度，因此是属于一种法律保留原则意义下之基本且重要之决定。对此有权作决定的只有立法者。”[15]
这就对法律保留中的“法律”本身作出了更严格的要求，即某些特别重要的事项，行政行为不能依凭国会授权的行政立法，必须依据国会亲自制定的法律。这背后的主要理由可能大致有：
首先，“与法律的民主正当性相比，法规命令的民主正当性在某种程度上是比较弱的，在制定法规命令的程序中，缺少了立法程序所具有的公开性，反对派的批评在其中只能取得微弱的效果，而且有政府内阁或某部（委）作出的决定，同联邦议会经过三轮审议程序而作出的决定相比，二者之中所包含的最佳利益平衡也是有所区别的。”[16]因此，从功能结构理论的角度而言，某些特别重要的事项适合也应当由议会亲自制定。[17]
其次，民主宪政时代的政府值得信任也是有限度的，尽管政府也属于民主的产物，但行政权一旦形成后就会形成一个相对独立的利益部门，难免会偏离人民的意志。而且，由于其行使权力过程的非民主性，权力可能在一定程度被某些利益集团利用。所以即使政府是民主产生，但其制定的规则仍然不可能与议会立法的民主性程度相比。
再次，有必要督促议会行使宪法所赋予的职责。议会虽然是直接民主产生，代表民意。但基于财力和议员惰性以及利益集团等因素的影响，不一定会积极行使立法职责。联邦宪法法院的一些判决也表明议会可能懈怠立法，如有些授权立法没有严格遵守基本法规定的授权三要素要求而被宣判无效。[18]而且大量的授权行政立法必然导致议会立法功能的萎缩，而损害其实现民主的能力；且长此下去，无限制的授权行政立法可能产生强大的惯性而凝固成一种习惯法。[19]国会保留一方面体现了对行政权的更为严格的约束——行政权必须依据国会亲自制定的法律，另一方面其实也是督促国会积极立法，不得随意以授权方式逃避自己的立法责任。[20]
4.法律保留与立法保留的关系
德国的法律保留制度实际上区分了三类事项：不重要、重要与特别重要的事项；并形成了法律不予保留、法律保留和立法保留（国会保留）这三种规范应对方案。根据联邦德国宪法法院确立的，现已成为学界通说的重要性标准理论，[21]法律对行政的态度是：完全重要的事务需要议会亲自立法调整，重要性小一些的事务可以由法律授权制定的行政法令调整；一直到不重要的事务，不属于法律保留的范围。[22]当然，对于这三者之间的界限划分，无论是联邦宪法法院，还是理论界一直都存在很大争议。理论界给出的方案是分别采取积极与消极两套衡量标准来划分。[23]
