我国行政立法评估制度的背景与价值探析-法搜-中国法律信息搜索网

　　
　　（二）我国行政立法评估制度的产生背景
　　
　　2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》第17条和18条规定，积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。这两个条款提出了对行政立法进行成本效益分析和事后评估的要求，标志着行政立法评估制度在我国中央层面的正式法律文件中得到了确认。随后，针对行政立法的后评估制度实践在全国各地陆续涌现。大多数开展评估的行政机关采用了“立法后评估”的称谓，也有个别地方行政机关使用了“立法回头看”（安徽省）、“立法跟踪问效”（淮南市）的名称。个别地方如海南省、马鞍山市也开始探索行政立法的成本-收益分析。在地方层面，一些省市政府已经通过地方政府规章或行政规范性文件的形式规定了行政立法后评估制度。比如：2007年施行的《合肥市政府规章评估暂行规定》、《义乌市行政规范性文件审查、评估和清理暂行办法》、《安阳市行政机关规范性文件制定程序规定》，2008年通过的《宁波市政府规章立法后评估办法》、《广东省政府规章立法后评估规定》、2009年制定的《中山市市政府规范性文件实施效果评估办法》等。
　　
　　笔者认为，规制改革国际潮流的深刻影响以及建设法治政府的迫切需求是我国建立行政立法评估制度的两大动因。
　　
　　首先，在当前中国，计划经济体制的残留思想还未完全褪去，全能政府的观念还有相当的影响力，导致了政府过多地干预市场，政企不分，行政垄断普遍，资源要素市场化程度低，这不但严重阻滞了市场经济的健康发展，同时也无法克服规制失灵的问题，规制成本居高不下，规制主体职权交叉冲突、规制权力寻租现象屡禁不止，规制问责流于形式。为此，我国政府已经着手开始进行规制改革，一方面，通过减少行政许可来放松规制，另一方面又采取各种措施改善规制质量，而行政立法评估制度就是一种有效的手段。由于我国的行政立法中大都涉及到对公民、企业和其他组织设定权利义务的内容，具有较强的规制性色彩，故而这些行政立法的质量高低直接决定了规制的质量，决定了政府对市场的干预力度。通过对行政立法的评估，能权衡和考量各方主体的权益，从而决定是否要作出规制或对原有的规制进行修改，有助于确保规制的有效性，实现规制改革的目标。
　　
　　其次，我国自建国之后的相当一段时间内，受法律虚无主义思想的支配，法制体系很不健全，直到改革开放之后，才开始重视法制建设，但受当时不确定的经济、政治、文化条件的制约，采取了“法律宜粗不宜细”，“重数量轻质量”的立法指导思想，以填补空白、确立原则为主要目标，由此产生了许多原则性、粗放型的立法。经过多年的立法建设，我国基本结束了无法可依的局面时，人们则开始反思立法质量的问题，因为如果立法质量不高，制定再多的立法也只会是形同虚设，甚至产生负面效果。在行政立法领域，尽管行政限权、分权的呼声日益高涨，但一个不容置疑的现实是，为了克服市场失灵的弊端，行政权只是从一些领域中淡出了，但并未就此萎缩，而是以新的形式在经济和社会生活的诸多领域膨胀和扩张，公众在呼唤有限政府的同时，也对有效政府和有为政府满怀期待。与此同时，时代的瞬息万变需要立法作出相应的调整，而立法机关承担了日益繁重的立法任务，但受立法体制、立法程序和立法者的知识水平的束缚，缺乏足够的精力和必要的能力对细节问题进行充分的讨论和规定，于是填充立法的粗疏、执行立法的规定，应付紧急状况的任务则责无旁贷地落到了更灵活、专业技术性更强、效率更高的行政机关身上，行政立法的触角逐渐渗透到经济、社会和行政事务的每一个角落。然而，行政立法也是一柄双刃剑，相较于立法机关的立法，它的民意基础存在着先天不足，行政立法的程序相对迅速而随意，公众参与度较弱，这就导致了行政立法问题不断，与上位法相抵触，与同位阶立法相冲突，过度侵犯行政相对人的人身权、财产权以及其他合法权益，部门利益倾向严重，实施效果不佳。为了克服行政立法的不足，我国政府开始借鉴西方的先进经验，在《实施纲要》中引入行政立法评估制度，要求行政机关对行政立法进行成本效益分析，并对其实施情况加以评估。一个完善的评估制度要求评估的全过程必须公开，要求各方主体广泛、有效和平等参与，要求健全评估的责任机制。这些精细的制度设计取代了传统的粗放型、封闭性的行政立法制定过程，有助于提高其行政立法的民主正当性，强化政府责任，落实公民的知情权和参政权。
　　