我国行政立法评估制度的背景与价值探析
郑宁
【摘要】在推进规制改革和法治政府建设的宏观背景下，在西方发达国家规制影响评估制度的影响下，我国逐渐开始确立了行政立法评估制度。该制度的建立有利于弥补我国对于行政立法的传统控制方式存在的滞后、保守、片面等诸多不足，对其制定过程进行全程控制，并深入到有效性层面进行审查。
【关键词】行政立法；评估；规制影响评估
【全文】
行政立法是指有权的行政主体依照法定权限制定行政法规、行政规章及行政规范性文件的活动及结果。[1]探索和推进行政立法的评估制度，努力提升行政立法的质量，是自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》后，中国行政法治实践中涌现出的一个新气象。然而，由于理论基础的薄弱和实践经验的匮乏，行政机关普遍对其在规制改革大潮中扮演的重要角色认识不够到位，影响了该制度的深入推进。笔者拟结合国内外对于该领域的立法规范和制度经验，探析建立该制度的价值，以期为该制度的理性定位提供有益指引。
一、行政立法评估制度在国内外的勃兴
行政立法评估制度在规制改革（Regulatory Reform）的宏观背景下在西方发达国家应运而生，并进而影响到我国的，现对这一制度在国内外的兴起背景作分别阐析。
（一）西方国家规制影响评估制度的兴起和发展
行政立法评估制度在西方国家被称为影响评估制度（Impact Assessment，简称IA）或规制影响分析制度（Regulatory Impact Analysis，简称RIA），笔者将这些制度统称为“规制影响评估制度”。当今世界经济分工与经济实力格局发生了巨变，许多国家包括不少老牌的发达国家都陷入了低经济增长率、高失业率以及国际竞争力减弱的困境，而传统的基于财政或货币政策的经济手段已不再奏效，因此各国纷纷把重心转向改革规制体制，简化规制，降低规制成本，提升规制质量，希望借以提高经济效率，增强政府对经济、技术、社会的各种变革的适应力，保持或提升国家在国际上的竞争优势，促进可持续发展，建立一个有效政府，因而普遍开展了规制改革。[2]自20世纪70年代以降，在规制改革（Regulatory Reform）的推动下，规制影响评估制度诞生了。所谓的规制（Regulation），是指各级政府的规制机构用以对私部门（企业或公民）的行为施加义务、进行限制或提出要求的法律文件的总称，其表现形式包括正式的法律文件（如法律、行政法规、规章等）和非正式的法律文件（如：各级政府普遍采用的准则，也包括诸如由政府授权的自我规制机构等非政府机构制定的规则）。[3]21世纪规制改革把提升规制质量（Improve Regulatory Quality）和规制治理（Regulatory Governance）作为改革的重点。这就要求：在市场比政府运作得更好的领域，放松规制；在没有政府市场就不能运作的时候，加强规制；建立确保法律一致和良好规制的制度；确保制定规制时遵循民主原则。[4]规制改革目标的实现必须借助于一些有效的手段和工具，而其中的规制影响评估制度成为提升立法质量的重要工具、决策过程的有效补充以及规制改革中不可或缺的组成部分。[5]
