3、金融分业立法缺乏民事制裁措施

　　金融分业立法模式另一个比较突出的弊端是，由于证券业法、银行业法等行业法律是以行政规范为中心的部门法规范，重在对于经营者的违规行为进行行政处罚与刑事制裁。这些公法性质的规则虽然能够间接地有利于消费者，但是消费者却无法直接援引这些规则而获得相应的民事赔偿。并且，随着政府逐渐深化行政“规制缓和”的改革进程，行政监管手段必然会越来越少，“业法”没有调整到的“脱法”行为必将越来越多，从而导致消费者面对经营者的侵害无法可依。以保险业为例，“明治安田拒付保险金”事件促使日本保险业法增加保险人民事行为规范的规定。2005年2月，“明治安田生命”保险销售人员事先诱导投保人不实告知健康状况，在保险事故发生后又以投保人违反告知义务拒绝给付保险金，被金融厅处于两周内不得营业的严厉处分。以此为契机，其他保险公司类似问题迅速暴露出来，日本保险业信誉一落千丈。[?] 日本金融厅在事后检讨认为，“保险业法不仅应当规定行政处分，而且要考虑导入包括合同无效、合同取消、冷静期规定、损害赔偿请求权等具有民事效力的条款。”[?]

　　对于上述法律弊病，日本学界、律师协会、消费者组织等社会团体普遍认为，已有的日本金融法律体制“存在诸多漏洞，所以在这些立法的漏洞处消费者被害事件陆续发生。……立法者应当从省厅分割、业态分割的纵向立法思路中脱离出来，制定统一规范所有金融商品、所有金融交易行为、所有金融交易争端的横断式金融服务法。”[?]

　　三、日本金融二次改革加强金融消费者立法统一保护

　　金融“大爆炸”改革因忽视对消费者利益保护而受阻，改革者进而认识到，一面放松对金融机构和金融活动的管制，另一面则加强对易于受害的消费者的法律保护，这当是推动金融“大爆炸”改革的两个车轮，二者缺一不可。[?]2004年12月，日本金融厅发布了《金融改革计划——金融服务立国的挑战》（金融改革プログラム）的施政纲要。以此为标志，日本从恢复“金融体系安定”进入到增强“金融体系活力”这个第二阶段金融制度改革时期。日本的第二阶段金融改革明确把“提供多样化的优质金融商品和服务”作为具体的改革政策之一，并形象地将改革成功后的金融市场描述成“无论是谁，无论在何时何地，都能够以适当的价格，从多样化的优质金融商品中便利地选择自己所需”。[?]

　　（一）2001年《金融商品销售法》迈出统一化保护第一步

　　自2001年《金融商品销售法》的施行开始，日本金融体制改革一改传统的行业立法模式，从消费者角度进行横断立法，全面突破了金融市场经营主体和经营业务的界限。该法作为“金融服务法”的一部分先行实施，对金融机构的说明义务、金融机构劝诱行为的适当性，以及金融机构的民事损害赔偿责任等重要事项作了统一规定，从而确立了金融商品销售领域消费者权益保护的三大支柱性规范。

　　《金融商品销售法》第一次打破了银行、证券、保险等金融行业的界限，以金融消费者为保护对象进行立法，是适用于所有金融消费者的法律规范。其核心内容主要包括三个方面：（1）规定金融商品销售者的说明义务，金融商品销售者应当对以下重要事项做出事前说明：本金减损的风险及相关事由、合同解除期限；利息、货币价格、以及有价证券市场相关指标的变动，金融商品销售者自身的业务及资产状态等。（2）规定金融商品销售者劝诱方针的适合性义务。也即金融商品销售者应根据劝诱对象的不同，确定不同的劝诱方法等，并且应将这些内容公之于众，否则有可能遭受高达50万日元的行政处罚。（3）规定金融商品销售者对消费者的人身和财产损害赔偿责任。并且，在金融商品销售者违反说明义务而使消费者产生损失的额度认定问题上，该法将其推定为消费者的本金损失额，以减轻后者的举证责任。但是，该法由于内容较简单，仅有10个条文，其局限和不足之处也比较明显。比如，该法对于金融商品的广告宣传资料应当遵循的规则缺乏规定；并且，诸如期货交易、邮政类金融商品等商品游离在该法的调整对象之外；再如，该法缺乏有关诉讼外纠纷解决机制的规则，等等。[?]