如此失范的高考加分既严重侵犯了绝大多数考生
宪法上的受教育权，同时又影响到我国高等教育人才之选拔与培养，使得部分依据令人信服的利益原则加分录取的考生其实并不具备接受高等教育的潜能素质。职是之故，如何规范已然失范的高考加分不能不说是正在制定中的《
国家中长期教育改革和发展规划纲要》所必须面对并依法处理的重要问题。
六、结语：如何规范高考加分
高考加分失范对已然存在区域公平问题的高校招生制度实乃雪上加霜，社会各界对它的诟病及存废之争亦可谓久矣，且形成了高考加分“维持论”、“废除论”和“规范论”这样三种立场和认知。[51]本文业已指出高考加分有其
宪法根据，所以不赞成废除论，但亦不认同维持已然失范的高考加分现状，而支持规范论。那如何规范失范的高考加分呢？
早在2006年8月，第十届全国人大代表洪可柱教授就向全国人大常委会递交了《关于对高考加分政策进行清理规范的建议》函，认为我国现行的高考加分政策存在三个方面的大问题：（1）加分政策混乱，互相矛盾，上下不一；（2）高校操作不统一，如有的高校只认可国家加分政策，不认可地方加分政策，有的则两者都认可；（3）高考加分政策作为社会公共政策，其出台过程不透明，随意性大。因此，他建议“全国人大常委会组织力量对加分问题进行调研，会同相关部门对高考、中考加分政策进行清理规范”。[52]
非常遗憾的是，三年过去了，全国人大常委会至今未对洪可柱代表的“清理规范建议”作出任何回应。由此看来，期待全国人大去规范高考加分现实可能性不大。不过，从学理上说，尽管高考加分应属于法律保留事项，但它毕竟可以不列入“国会保留”事项，[53]即高考加分终究算不上对社会共同生活具有重要影响因而需要由具有直接民主基础之全国人大去“亲自”制定法律予以规定，且高考加分这种“因人制宜”之事务坚持国会保留并不十分合适。一句话，全国人大及其常委会立法规范高考加分在实践上似无可能，在学理上亦无必要。
那么，国家教育行政主管部门——教育部是否适合规范高考加分呢？针对地方教育行政部门自主制定五花八门的高考加分政策之乱象，北京大学张千帆教授主张高考加分应由教育部统一规范。[54]但笔者以为，高考加分是一种授权性的特殊许可，由并无立法权而仅有行政规章制定权的教育部制定部门规章规范高考加分并不合法正当，其理由有三：（1）根据我国《
立法法》第
七十一条之规定，[55]部门规章无权创制规则，唯能将法律或行政法规具体化，在有关高考加分的法律或行政法规空缺面前，教育部制定部门规章规范高考加分必将是一种创权行为，这注定是无可争议的越权行政；（2）根据我国《
行政许可法》第十四、十五和十七条之规定，部门规章无权设定行政许可，更遑论高考加分这种特殊许可，所以教育部制定部门规章规范高考加分显然违反《
行政许可法》；（3）根据我国《
行政诉讼法》第
五十三条之规定，法院在审理行政诉讼案件时对于部门规章只能“参照”适用，换言之，部门规章并不是法院行政审判的法律依据。如此一来，依据教育部行政规章所“许可”的高考加分争议在行政诉讼过程中法院仅仅是参照性地适用该行政规章，法官不但有可能对其实施有限的司法审查，甚至有可能将其完全排除在审判依据之外，这时不但规范高考加分的教育部行政规章将面临着极度的尴尬，而且作为一项制度的高考加分的合法性亦将遭遇极大的司法挑战。准此，由教育部制定行政规章规范高考加分其合法性和正当性均甚为欠缺。
既然上层人大立法没有可能、下层教育部规章又不合法，那中间层级的国务院行政法规是否合法、可行呢？窃以为，国务院通过制定行政法规规范高考加分比较合法正当。我国《
宪法》第
八十九条第七款规定国务院“领导和管理教育”等方面的工作，高考加分属于教育行政事务毋庸置疑，在无人大立法规范高考加分的情况下国务院理应根据其教育管理职权自主地制定这方面的行政法规以规范设定高考加分这种行政特殊许可，并对许可之实施机关和实施程序作出具体规定。现行高考加分由教育部和省级招生委员会通过发布招生文件实施双重许可，加分项目和分值均变动频繁，不仅让考生难以适从，而且为加分腐败提供了不小的操作空间。在此等乱象环生面前，国务院再不制定有关高考加分的行政法规就颇有行政不作为、失职渎职之嫌。
这方面有外国宪法判例可资借鉴。德国巴伐利亚邦1970年《大学入学许可法》第三条规定，如果入学申请者居住在巴伐利亚并获得该邦或邻邦的大学前教育结业证明，那么在大学录取过程中可以受到优待——优待在性质上等同于我国的高考加分。1972年德国联邦
宪法法院判决该优待条款违宪并指出有关大学入学许可事宜应该由“联邦政府首先宜在其立法与行政权限范围内为必要之处置”。[56]同理可得，关于大学入学许可尤其是高考加分这种优待性的特殊许可事宜在我国亦应由相当于德国联邦政府的国务院在其职权范围内制定行政法规予以统一规范。
其实，教育行政的中央化已然是大势所趋。在美国，教育传统上由各个州自行管理，[57]但到了二十世纪之后，“领导教育事务已经是联邦政府的一项重要职能，就如它属于各个州的职能一样”。[58]我国中央政府——国务院应与时俱进顺应此世界潮流，加强对教育行政的领导和监管力度，尤其应从速制定有关高考加分的行政法规，以使高考加分这种特殊许可行政领域有其“相应的实体法和程序法”。[59]教育部应根据《
立法法》之规定积极行动起来向国务院报请规范高考加分的行政法规立项，[60]以推动规范高考加分的行政法规制定进程，以使失范的高考加分能尽快跨入法治化轨道。
那国务院在制定行政法规时具体该如何调整、规范失范的高考加分呢？
对高考加分深有研究的罗立祝博士在其《高校招生考试政策研究》一书中将高考加分分为三类。第一类为补偿性加分，其对象包括少数民族考生、烈士子女、华侨学生、港澳台学生等；第二类是鼓励性加分，其对象包括高中阶段参加青少年科技创新大赛或全国中学生学科奥林匹克竞赛获奖者、高中阶段获得重大国际体育比赛或全国性体育比赛获奖者、获得国家二级运动员以上（含二级）称号者、获得优秀学生、“三好”学生、优秀学生干部称号者、高中阶段思想政治品德方面有突出事迹者、荣立军功的退役军人、受政府表彰者等；第三类则是因特殊时期、地区或部门需要而制定的高考加分政策，如对“非典”期间医护人员子女、三峡库区移民子女、专家与博士人员子女、高校教职工子弟、独生子女等给予的加分。[61]罗博士的三分法较为全面地概括了我国现行的高考加分类别。
以此分类为基础，本文认为，国务院规范高考加分的行政法规，对补偿性加分对象的加分申请应充分准予许可，这是此类考生受高等教育权实质平等享有的充要条件之一，此类加分有
宪法实质平等原则为其法理根基。对于第二类鼓励性加分须区别对待，应取消对“三好”学生、优秀学生干部称号者以及受政府表彰者等对象的高考加分，因为对他们加分录取既缺乏法理根基，又无特殊人才培养需要可言，而对获得国家二级运动员以上（含二级）称号者、文学与艺术领域的特长生、科技创新大赛获奖者等对象则可以加分录取，但应适当提高申请资格要件，同时在准予加分前需采取必要程序检验其获奖或特长之真伪。对于第三类高考加分，国务院行政法规应予以全面取消。此类加分纯属把加分视为一项社会福利或承载某种政策导向工具，这完全是计划经济时代的产物。它明显背离了旨在保障部分考生受教育权实质平等和为满足令人信服的公共利益选拔、培养各类专业人才之高考加分目的。
