荷兰行政法上的合法预期
余凌云
【摘要】荷兰行政法上的合法预期，作为一项公法原则，从历史渊源看，是保护即得权利原则和连续性原则的衍生物。在行政法法典化过程中，它只有部分被成文化，其余仍存在于判例法之中。立法的变迁、行政决定的撤销、政策规则的更迭，指导纲要的遵守，还有行政机关作出的承诺、提供的信息、签订的契约以及法院的裁决等等，都可能引起合法预期问题。
【关键词】荷兰；行政法；合法预期
【全文】
一、 引言
翻阅为数不多的荷兰行政法英文文献，我发觉荷兰对合法预期（legitimate expectation）的认识与实践，就像一朵瑰丽的奇葩，很有特色，有些甚至和我以往熟知的英国和欧共体的合法预期不很一样。这是促使我撰写本文的一个主要动机。我将采取文献研究和访谈相结合的方法，[1]力图将荷兰的独特认识与实践展现在中国学人面前。但我又不想仅停留在梳理介绍层面，我还将针对我们的一些困惑，在比较之中适度地做些分析。我的整个研究工作将围绕着以下问题展开：
（1）在荷兰学者J.B.J.M. ten Berge和R.J.G.M. Widdershoven的文章中，我首次发现了公法上合法预期与私法的理论渊源关系，尽管语焉不详，却让我很惊诧，也激起了我继续追问的兴趣。那么，荷兰学者会有怎样的回答呢？
（2）和我国目前学术研究状况一样，在荷兰也同样存在着三个功能近似的原则——诚实信用、信赖保护与合法预期，彼此之间似乎纠缠不清，让立法与理论研究困惑茫然。那么，荷兰学者是怎么看待这个问题的？他们的认识或许能够给我们一点启发。
（3）对于行政法上保护合法预期的理由的阐述，荷兰学者是从历史的视角出发的，这也与我以往阅读到的英文文献不同。他们的论述（证）的确是富有启发性的，但又殊途同归。
（4）荷兰也在努力推进着行政法的法典化（codification of administrative law）。然而在规范建构上，合法预期原则却是走在法典化与判例法之间，甚至更加偏向判例法，这是为什么呢？这也是很吸引我的一个问题。
（5）荷兰认为能够产生合法预期的政府行为形态是丰富多样的，甚至超出了英国和欧共体的认同范围。尤其他们认为在立法、法院裁决、契约等方面也会有合法预期原则适用的余地，这是很独特的。那么，我们需要什么样式的合法预期呢？
二、 与私法无涉？
1、惊诧的发现
在我阅读的很多英文文献中，都没有发现公法上的合法预期与私法有什么理论关联。或者说，我没有发现任何英文文献证实，行政法上的合法预期原本是私法的产物，只不过被援用到行政法上来。即便是在普通法的发源地，深受戴雪（A. V. Dicey）鼓吹的法律平等学说熏陶之下的英国，我也没有找到类似的文献。尤其是，英国法官丹宁（Lord Denning）在给剑桥大学法学院教授福赛（C. F. Forsyth）的一封信中，信誓旦旦地表白道：“（合法预期这个概念）是从我自己的头脑中蹦出来的，而不是来自任何大陆或其他什么地方”（it came out of my own head and not from any continental or other source）。[2] 所有这些迹象让我得出一个初步结论：公法上的合法预期是独自生成的，与私法无涉，彼此之间不存在什么瓜葛。
然而，荷兰学者J.B.J.M. ten Berge和 R.J.G.M. Widdershoven却认为，宪法与行政法上的合法预期原则（the principle of legitimate expectations）很可能最早起源自私法（private law）。在私法上，长期以来，人们都认为，实施一个法律行为、并确定其内容的决定性因素（decisive factor），不仅是当事人的意愿，而且是由该行为产生的合法预期。同样，在宪法与行政法上，我们也常常用私法的这套理论来解释合法预期原则。[3]
这段文字尽管语焉不详，但对我还是有震撼力的，它让我似乎不得不修正我原先的观点。或许，上述我的判断仅适用于英国和受其影响的英联邦国家，而在一海之隔的欧洲大陆，情况就复杂得多。Lord Denning也承认在欧洲大陆曾独自生成了类似的原则，这种原生态发生的时间甚至早于英国。特别是德国，传统上法院就有着将诚实信用原则援用到公法上来的现象，还有一个更偏向公法属性的政府信赖保护原则，其与私法连接的纽带也很明显。那么，紧邻德国的荷兰是否也受到了德国的影响？
2、进一步求证
我带着上述猜想向荷兰公法学者Tom Zwart、Nico Verheij求证。他们很明确地告诉我，荷兰的原则是土生土长的，不存在受德国影响或者继受问题。合法预期就是一个公法原则，与私法无涉，只是在某些解释上吸收了私法的元素。
这实在是很有意思的现象。或许，上述略显矛盾的两种观点之中隐藏了些什么。或许，公法上的合法预期与私法的确有着某种历史关联，我们还不能断然排除这种可能性，尽管我们还不能很清晰地将这种沿革梳理出来。我不是法制史学者，这个话题当然也无法引起我更多的好奇去做艰苦的考证。
相形之下，Tom Zwart、Nico Verheij的实用态度对我更有吸引力。我们可以把合法预期原则直接定位为一种公法原则，这就避免了大量的考证工作，也不必受私法的羁绊，而是有选择地汲取私法的元素，这更有利于公法原则的自身成长。
3、公法的不同表现
退一步讲，即便我们承认合法预期与私法有着某种理论元素或历史沿革的牵连，我们更加关心的问题也应该是，它在公法上会有怎样的不同表现呢？
或许出于同样的心理，荷兰学者J.B.J.M. ten Berge和 R.J.G.M. Widdershoven也没有简单地停留在上述推测上，而是迅速地转移到这个话题上，他们敏锐地发现了合法预期原则在公法与私法领域的运用有着不同。他们指出，在私法关系上，个人原则上有作出承诺和签订合同的自由。但是，在公法上，行政机关则并不自动地（automatically）就享有类似的自由。毕竟，行政机关必须要为了公共利益，遵循公法规则来行使权力。这意味着行政机关不总是能够对权力的行使作出承诺，此外，或许其他的利益远比因承诺而产生的合法预期要重要（overrule）。[4]
