三、行政软权力法律规制模式的建立
对行政权的规制，单纯靠权力机关的外部监督和行政机关的内部监督，不可能形成一种开放性的监督制约模式。而且，从西方主要宪政国家的法治实践的发展来看，其所建立的权力控制形式并非单纯的“权力制约”与以司法为主导的法律导控模式一言蔽之。事实上，西方主要法治国家的控权理念之所以能够适应行政职能多元化的事实并发展为一种复合控权模式，乃在于其一直以来的理性传统和自然法思想之文化基础。鉴于我国的政治体制和法治文化传统，形成发达国家以司法为主导与理性、自然法思想相契合的复合控权模式，还需要长期的法治实践。不过，行政软权力内在的协调与约束关系，为我们构建一种符合目前中国国情的，一种程序主义法范式为主导的，行政程序法制、行政伦理法制和社会价值评价法制相结合的行政软权力复合法律规制模式提供了可能。
（一）行政程序法制
对权力的制衡更为重要的是人民的制衡，这是由权力的本源及其所应担负的根本职能和任务决定的。[11]人民的制衡并不仅限于通过其代表组成的权力机关的制衡，在强调多元民主和公共治理的当代社会，人民可以同过各种途径和方式参与行政管理，而行政软权力的运用方式正是因应人民对行政机关进行制衡的一种重要方式。作为一种行政权权力形态，尽管其运用方式具有非强制性的特征，在形式上较少对个人权利和自由的强制性干涉，但因其运用方式具有较大的隐蔽性，其运用不当不仅会出现“软权力不软”的现象，而且还会导致社会分配不公的严重后果，从而与行政软权力的功能背道而驰。因而，它同行政硬权力运用方式一样，仍然需要国家法的规制，因为,“唯一能够从‘法治而非人治的政府’的口号中抢救出来的东西就是良好的法律不应当把权力交到任意地或反复无常地行动的权威的手中这个观念。”[12]以日本的金融监管为例，日本大藏省的行政指导成为重要的监管手段。根据法律，大藏省可以发布银行局通令(或证券局通令、国际金融局通令) ，对金融业进行指导和协调。这使得众多的管制事项不是通过法律,而是通过大藏省的行政手段实施。由于大藏省拥有相机行事之权,所以金融监管缺乏统一的规范,存在不透明性及无规则性等弊端。[13]
显然，如果任由行政软权力及其运用方式脱离法律的控制，将会使行政权更为膨胀，从而为腐败提供“温床”。但吊诡的是，倘若对行政软权力之运用方式采取严格的法律规则控制模式，将会限缩行政权的积极塑造功能，限制行政机关积极能动性的发挥，从而与实现福利国家之目的相悖。因而，世界主要宪政国家对行政软权力的控制，主要采取的是一种以程序控制为主的法律控制模式。从目前我国行政控权的情况来看，对行政软权力运行方式的程序控制还非常欠缺，对行政指导、行政合同、行政协商、利益诱导行政、公布违法事实等软权力运用方式基本上无程序可依，也欠缺学理上的深入研究。显然，在今后一段时期，控权立法特别是针对行政软权力独立运用方式的程序性立法必须引起学界和立法机关的足够重视。
