如果实在摆脱不了贫困，那么掩饰贫困就成了地方政府的“次优选择”。甘肃永靖县是国家重点扶持的贫困县，全县贫困面10％，个别乡镇的贫困面更是达到70％以上，但在这个县部分公路两边却新竖起9处鲜亮整洁的高墙。当地政府称之为绿化美化农村环境的“文化墙”。永靖县扶贫办副主任在接受记者采访时候称，由于当地村民的房子比较破旧，因此用墙来挡一挡，这是从“新农村建设”中探索出来的做法。陈井镇一位干部说，建墙是“新农村建设”的要求，由县上统一组织实施，目的是保证村容整洁。[96] 然而，当地农民则毫不客气地称之为“遮羞墙”：“建墙就图个好看呗，我们的土坯墙烂，房子烂，建了墙，从马路上经过的人就看不到我们的破房子了！”这样的墙面在公路两侧总共有9处，总长度两公里多。就在被“遮羞墙”遮挡的村庄中，还有部分农户家里缺粮断水，生活极其贫困。据当地乡镇干部透露，每建1米“遮羞墙”，仅材料造价就在100元左右。一位乡领导告诉记者，他们乡建了400多米墙，材料投入近4万元。
另一方面，地方官员的虚报导致农民的实际收入被大大高估。村、乡向县上报的人均纯收入1000余元，其实只有500-600元，最多600-700元。地方官员向上虚报人均收入，一是为了显示政绩，二是可向农民多征收提留统筹款。地方各级官员变出各种“为民办事”的名目，到处搜刮民脂民膏。乡里统一购买农药，各村统一喷洒，但收的价钱比市场价格高得多；统一购买麦种，卖给农民的麦种也比市价高得多，而种子却并非良种。有一年，他们强令农民将劣质麦种播种在远离公路的田里，以防上面来人检查时看到。湖南农民罗善平种田亏本，耕种80亩田反而净损失1700多元，主要原因是涉农经济部门的市场垄断和行政垄断人为抬高了农业生产成本，[97] 同时人为压低了农产品收购价格。有的粮贸公司、棉花公司、油脂公司等产业化国有公司一直公然不执行国家的收购政策，压级压价、缺斤少两克扣农民。例如湖北省棋盘乡1999年的粮食收购保护价本来是1995年以来最低，早、中、晚三茬稻价格分别是每百斤45和47元，但是农民交售的实际价格却只有40、39和35元左右。[98] 罗善平收获的优质稻价格也大大低于政府保护价。在农民的合法利益实际上得不到国家保护的情况下，农业成为不赚钱乃至亏本的行业。
3． 只审计不处理？
中央控制各地方和各部门贪污、挪用的重要手段是审计。1981年，根据中共中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。第一种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象——政府序列各部门画清界线，因此这一模式被称为“立法型”审计体制。然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案没有被采纳。第三种模式则带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性，因而也遭到否定。最终，中国选择了第二种模式——“行政型”或“半独立型”审计模式。这种模式的最大特征是国家审计机关隶属于政府系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督。由于和政府不“分家”，这种模式削弱了审计的监督效力，致使中央和地方审计长期没有实质性作用。[99]
进入2000年以来，审计力度有所加大，每次中央审计都揭露出大量资金使用不当的问题。[100] 2005年共查处有问题资金606亿元，核减和收回财政资金159亿元，征收监缴中央非税收入266亿元。2006年度审计发现的转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等问题，也是近年来屡审屡犯的主要问题。转移、挪用或挤占财政资金是各部门在预算执行过程中普遍存在的问题。[101] 这次审计发现部门本级存在的问题348.5亿元，其中管理不规范问题331.2亿元，占95％；违法违规问题15.24亿元，占4％；损失浪费问题2.14亿元，占1％。环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元。主要方式有编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报、多报本单位人数等。如环保总局2006年重复申报全国土壤环境质量状况调查与评价项目，获取财政资金3124万元。南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用8．6亿元，其中用于购建办公楼、对外投资等5．6亿元，弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等2．1亿元，超拨款范围、超预算级次或超标准拨付款项8994.8万元。另外，供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金近4亿元。[102]
但奇怪的是，有些问题都在审计报告“榜上有名”，但是照样年年不断重复发生，例如林业局的名字已经是两次出现在“审计名单”上，而长江堤防工程也是连续二次出现，并且数额比上一年更为巨大。[103] 体育总局2003年被审计出1亿，2004年审计出5亿，但是就是拒绝整改。[104] 2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件的线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分，平均每起案件只有大约1人受到惩处。[105] 广东人大代表指出：“审计年年有，问题年年出，我们除了追究经济上、行政上的漏洞缺陷和责任外，好像还没有听过哪个被审出问题的责任人引咎辞职，或是被追究法律责任。”[106] 审计长李金华在接受《上海证券报》采访时表示，审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审；现在对有些问题已经实行了问责，追究了有关人员责任，但仍有些问题还“难以问责”。[107] 比较近几年的审计报告，审计内容越来越多、范围越来越广，审计出来的问题也越来越多，但是整改的情况却难以令人满意。[108]
如果中央审计遭遇“只审计不处理”的困境，地方审计的问题就更多了。一位多年从事审计工作的基层审计官员表示，地方审计过程本身的质量就参差不齐，很容易受到地方党政机关的影响。在最初的审计报告中，基层审计人员会将所有审计出来的问题都罗列出来交给审计局，协调好罚没款后，领导会授意审计小组成员究竟保留和删除哪些问题，因而正式审计报告往往只留下一些无关紧要的问题，隐瞒了很多重要问题。即使如此，目前审计机构仍不能公布全部的审计报告。[109] 事实上，某些地方审计官员可能利用审计权力贪赃枉法。2003年10月，湖北襄樊市襄阳区的审计局长就因挪用公款，被一审法院判处无期徒刑。[110] 到地方有关部门之后，审计人员一般都会受到规格颇高的招待。2006年4月，河北沧州审计员张洪涛在参加被审计单位电力局提供的招待午宴后，猝死在酒店门前。出事前，25岁的张洪涛曾回家说，电力局几乎天天设宴招待，酒宴非常丰盛。[111] 而就在出事后第二天，审计组其他成员和电力局领导依旧按计划踏上了去扬州游玩的旅程。这样的“审计”难免令人怀疑其效果和质量。
4． 中央监管不力
和审计相比，纪检是直接整治腐败的更锋利的利刃。尤其在自上而下的集权体制下，直接来自中央的监督是至高无上、令人生畏的尚方宝剑。问题在于，中央的信息、能力和意志实际上都是有限的。面对无所不在的地方腐败，中央政府惩治腐败的决心再大也无能为力。明朝的例子很清楚地体现了这一点。明太祖朱元璋为了加强皇权、巩固中央集权，大力整肃吏治，在查禁朋党的同时严惩贪官污吏。朱元璋极力主张“刑乱世用重典”，开展雷厉风行的肃贪运动，历时之久、措施之严、手段之狠、刑罚之酷、杀人之多，为几千年封建历史所罕见。在重刑峻法之下，贪赃枉法者有所收敛，但腐败案件还是接二连三地冒出来，朱元璋感到困惑：我欲铲除贪官污吏，“奈何朝杀而暮犯”？尽管朱元璋反贪决心大、力度猛、出招奇，使腐败暂时得到一定的遏制，但远未达到彻底清除腐败的根本目的。[112] 尤其在他死之后，腐败之风迅速反弹、恶性膨胀，使明代中后期成为中国历史上少见的腐败王朝。
在自下而上的控制渠道不畅的情况下，自上而下的控制自然显得尤其重要。在当代中国，作为主要控制枢纽的纪检系统尤其发达。自2001年至2005年7月，全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂案件15万多件、17万人，为国家挽回经济损失190亿元。[113] 纪检官员称建设系统干部违纪违法突出，违纪违法人员中党员占88%，其中房管系统是高发案区。[114] 2006年十一长假期间，中办、国办、中纪委从中共中央部委、中直机关、中央党校、总政、国防大学等部门借调了1600多名局、处级以上干部，分三批派遣47个巡视组、24个工作组、17个调查蹲点组，进驻地方省（区）、直辖市和有关部门。今次所派遣的巡视组组长、工作组组长都属于正部级，调查蹲点组组长属于副部级干部，直接向中央政治局、国务院、中纪委负责。2006年，31个省区市共查处违纪违法的农村基层干部2万多人，其中组织处理1335名。[115] 在中央的强大压力下，某些地方官员不得不主动放弃部分腐败收入。[116] 然而，如此力度的监督仍然不能防止源源不绝的腐败。
事实上，即便中央最高领导人亲自出面处理个别案件，仍然未必能彻底解决问题。2002年5月，绥化市兰西县100余户农民购买了“大业种苗有限公司”生产的西瓜籽，但下地三个月后竟然颗粒无收。11月初，警方抓获在逃的犯罪嫌疑人，他们对制造并销售假种子的犯罪事实供认不讳。但直到2003年5月，兰西县法院对这起案件仍迟迟未予审理，而犯罪嫌疑人竟然“失踪”，引起受害农民的大规模上访。在此期间，有案可查的上访记录就达200多次。后来在《中国青年报》的披露下，这个案件引起了中央高度重视，总理温家宝作出亲笔批示：“最近假种坑害农民之事颇多，要严肃执法，加大惩处力度，明确管理责任。”黑龙江省种子管理局专门成立了局长带队的三人调查组，传达总理批示并追查案件的进展程度。调查组在兰西县待了三天，这起拖了近一年的假种案不久就得到审判，被告人被判处罚款和有期徒刑。9月，两被告对一审判决不服，上诉到绥化市中级法院。瓜农去法院询问，得到的答案却五花八门，因而重新开始上访。记者曾扮成瓜农对该案的审判长进行暗访，得到的回答是：“总理批示的事已经过去了，墙上贴的承诺是给人看的，我说你这个农民怎么还当真了？”据了解，犯罪嫌疑人很有“背景”，其中之一有直系亲属在绥化市某县担任要职，后者辗转托人找到兰西县相关部门，而一些坚持上访的农民则遭到了报复。自从兰西县假种子案一拖两年后，绥化市许多假种子制造者和销售者都抱着“总理批示的案件都拖到现在，所以抓住我也不会有什么大事”的心理，有恃无恐，从而给种子管理站的打击工作带来很大难度。购买了假种子的农民则本来想去法院起诉，但听说兰西县假西瓜籽的案件后纷纷放弃了念头：“官司要是打上两年，我就更吃不上饭了，所以还是自认倒霉吧。”[117]
一旦地方发生官商勾结、官煤勾结、官药勾结……，不但中央不可能有效监管，即便省级领导也无法洞察秋毫。到山西主政不到两年的于幼军一心治理煤污染，但是让他料未及的是，砖窑所造成的“破坏力”竟不亚于煤窑。这也难怪，山西有15.6万平方公里；在这块土地上发生的事情，省长怎么可能都一一亲自发现并处理？[118] 如果自下而上的民主监督机制不发挥作用，那么自上而下的监督机制只能是挂一漏万。由于纪检部门本身的资源、信息和能力是有限的，不可能主动发现无所不在的贪污腐败，因而一些大案要案之所以显出端倪并引起注意，主要是出于当事人的作案手段不够隐蔽等偶然因素。湖南省常德市原纪委书记彭晋镛之所以受到查处，重要原因是其后期狂妄自傲、目中无人，作案手段很低级，犯罪事实太明显；如果更“内敛一点”，就很难说了。事实上，许多案件都是通过非正常途径发觉的。近年来，全国发生的几乎每一个腐败大案要案背后，都有“情妇”的影子。有人统计，贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。贪官现在有五怕：一怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人。居然怕天怕地，就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言：“官做到我们这一级，也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹道：“我的权力太大了，没人敢监督我。”[119]
