一些地方政府的庆典讲排场、摆阔气，甚至一些贫困地区的县庆或校庆也是大动干戈、劳民伤财。[36] 云南金平少数民族自治县是地处边疆的国家级扶贫开发重点县，但是该县20周年县庆的预算资金却高达350万，为此强令行政事业单位和干部职工“捐款”，并多次发文催促“献礼工程”。2004年，全县地方财政收入3852万元，财政自给率仅17.8%。但为了县庆，金平大力推进一大批还没有列入预算的配套工程，包括接受来宾参观的那兰电站、县城东边的过境公路、作为县庆活动场所的民族体育运动广场以及广场上的大型“室外全彩LED电子显示屏”等。加上征地拆迁、补偿安置不到位等问题，由此引发了当地不少群众的强烈不满。[37]
颇为讽刺的是，贫困地区铺张浪费起来一点不输相对发达地区；给人造成的印象甚至是地方越贫困，地方政府大楼却越豪华，出手越阔绰。2006年传出贫困县教育局用“人头马”招待到当地支教的北京大学生，一时轰动全国。[38] 如果按照当地教育局的说法，这种接待普通大学生的规格还没有“超标”，那么接待上级领导检查团的规模可想而知。山西河曲县是国家级贫困县，县财政应该相当拮据，但是在政协换届时却拨款6万元，给380多个与会者每人发了4包中华烟。贫困县的政协主席还“经常抽中华烟”，甚至熟悉到“是不是假烟，一摸就摸出来”的程度。[39]
2005年9月，国务院扶贫开发领导小组专门发出通知反对贫困地区铺张浪费，禁止贫困地区新建、购买机关办公楼以及其他非经营性楼堂馆所，要求贫困地区严格执行国家有关公务接待标准，特别是用餐和住宿标准，严禁贫困地区的国家机关工作人员用公款“大吃大喝”，按照有利公务、节俭节约、杜绝浪费的原则开展接待工作。在贫困地区工作期间，各级国家机关工作人员不得增加当地负担，不得接受使用公款的宴请，“禁止饮酒”。贫困地区不得使用财政资金或通过摊派方式举办各类节庆活动和演唱会等文娱活动，有特殊重大意义的庆典活动须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并严格控制规模和财政支出。贫困地区不得超标准建设道路、广场等公共基础设施，不得向基层单位下达招商引资指标，不得为经济活动提供担保，更不得挪用扶贫、救灾救济等专项资金搞“形象工程”和“政绩工程”建设。[40] 说实话，国务院的这一规定虽然本意是好的，但是就和2006年流行的“十大笑话”、领导干部不得吃喝嫖赌等口号一样令人啼笑皆非。更何况许多标准也很难把握，最终必然是不了了之。
相比之下，地方政府对中央和上级政府投资的“民心工程”却敷衍了事。[41] 据《经济参考报》报道，作为民心工程、德政工程，在长沙兴建的“农民工公寓”在竣工7个月后仍然空空荡荡，没有一名农民工前来入住。而在不远处的立交桥工地下，却依然住着数百名农民工。[42] 为了帮助郧西县高山上的贫困农民“迁移扶贫”，国家某局千里迢迢送来巨额“扶贫款”。然而，记者调查发现，许多自主搬迁下来的农民的房上，无端地挂上了“迁移扶贫”的牌子，或喷涂上了“迁移扶贫”的红字，而他们并没有真正享受到这一关爱，三五年过去了也无人过问。“迁移扶贫”实际上就是将那些生存环境恶劣、“一方水土不能养活一方人”的贫困地区人口，迁移到水、电、路较方便且生态环境较好的地方，因而是一项造福贫困山民的“民心工程”。仅1998年至2000年，该局共投入310万元，协助725户贫困山民“迁移扶贫”，户平应获得“扶贫款”4200余元。[43] 但是记者沿该县关防乡、景阳乡、上津镇的公路进行随机采访时，却发现这些“迁移扶贫”的农户大都是农民此前用自己的“血汗钱”建造起来的；他们或者是所得“扶贫款”极少，或者是索性分文未得。真正需要“迁移扶贫”的农民还住在高山上，许多人还在温饱线上挣扎。[44] 辽宁省、沈阳市政府投资1531万元，用于法库县防氟改水工程，但是居民却放着降氟水不喝而自掘土井饮用地下水；之所以如此，是因为降氟水据说“黄得像橙汁”，而水之所以发黄，是因为水管用的都是旧管线。[45]
三、自上而下的政治与法治成本
1． 政绩体制与形式主义
地方政府之所以随意浪费地方资源，而对真正需要解决的地方问题敷衍了事，根本原因在于地方官员对上而对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。乡镇干部调动频繁，往往没有任满三年就调走。从1948到1991年的43年间，历任开封县委书记共20名，平均任期2年，所有书记也不是本县人。太康县近四年内，竟换了四任县委书记、五任县长。1996至2005年，阜阳调整了7任市长、3任书记，主要领导还没有摸清当地情况就调离别处。地方官员的回避制、频繁调动和短任期制和古代一脉相传。[46] 这种制度或许有利于中央集权，但是无疑会给地方社会经济的发展带来消极影响，因为他们不可能太安心当地的工作，每个人都指望升迁它处。异地做官的规则一般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年一调，任期也过短：第一年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。[47] 在这种体制下，地方官员当然顾不上积重难返的当地债务，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。这个因素也助长了基层干部不负责任的财政行为和地方债务的扩大。[48] 掌握投资决策权的县乡两级主要官员任期短、转任快，投资动力主要来自上级命令和政绩显示，而不是投资行为的长期效益，造成大量低效乃至无效的地方投入。[49]
由于地方党政部门是由县乡党委书记而不是集体决策，地方政府的投资行为其实就是县乡两级党政一把手的投资行为，而地方一把手之所以要“发展地方经济”，主要是为了树立他们个人的政绩。1992年，河南舞阳县在某乡圈地一二百亩创建集养鱼、钓鱼、休闲与一体的“度假村”。投资款项一部分来自银行贷款，部分来自农民集资。度假村建成后确实显示了政绩，主持项目的官员也因此而提升为副市长。问题是没有人前来“度假”，因为邻近地区富有的个体、私营工商主人数很少且经济力量不足；周围也没有什么大城市，度假村并不能改善投资环境、吸引外商投资。刚开张的一两月内，度假的都是邀请来的省、市各部门官员，不仅不能带来收入，相反还要赔钱招待。不久，度假村就维持不下去了，挖好的池塘只得还耕，数百万银行贷款和农民集资也付诸东流。[50]
干部的频繁调动所促进的不是经济发展，而是形式主义与“花架子”。由于干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力。例如在集体化时期，植树造林容易落实；但在实行家庭承包制之后，农户怕树阴挡住阳光，影响自家田的产量，因而只是种树的时候轰轰烈烈，领导视察后又悄悄把它们拔了。刘店乡五任乡长书记上任都要植树，但是一直都是老样子。县里规定每个劳动力每年必须提供30个义务工用于农田水利建设，县乡每年也冬季集中劳力进行基本建设，但是效益很低，许多工程没有实际意义。农民对和自己土地无益的工程没有积极性，县乡领导则主要是为了报表好看。县乡每年冬季都组织农田水利建设，但是这些工程多用于应付检查，很少发挥实际作用。村民敷衍了事，乡镇干部也是为了应付上级检查、考核。[51]
形式主义无所不在，村一级运行也不能幸免。据曹锦清教授对河南农村的调查，村支书全年2/3时间花在支书职务上，其中乡村会议占1/3，填写各种报表占1/3，真正用来解决村里事务的时间不足1/3。要帮村里办点事，要一次次找乡县领导找关系，大量时间是无效的白忙。全市布置任务，要求各县评选“富民工程”的十大功臣，本意是由全市数十万农户参加评选，每农户一份表格，但正在分散忙于各自事务的农户对此类活动不会发生什么兴趣。这项活动的始端在市党政，中间经过县乡两级，末端终于村委。从市到村，行政系统内完成了信息传递与反馈的全过程，恰恰没有到达活动的目标——农户。事实上，每个村组的表格填写字迹都差不多，明显出自一人之手，完全是浪费时间和资源。[52]
在某些地方，形式主义产生了令人啼笑皆非的结果。近年来，由于生育控制措施越来越严厉，罚款越来越重，谁都不愿倾家荡产，超生情况大为减少。河南省规定育龄妇女每三月接受定期检查，逃避检查的也受重罚。1992年开始，市、县计生办还制定一项“新政策”：各村每年按全部育龄妇女（从新婚到49岁）的2%比例，送县卫生院接受流产，表面上是为了体现地方政府实施计划生育政策的力度，实际上是为了卫生部门创收。按这个指标，某村每年得送2名孕妇做流产手术。有一年，该村只有一名妇女超计划怀孕，只好到邻村再“借”一名，实际上是出钱“买”的。一年后，该村没有超计划怀孕的，应该说圆满完成了国家的计划生育政策，但是县里规定的指标任务却落空了。这并不打紧，因为县卫生院有专门出售“流产证明”的，每份七八百元，该村只好花钱买了两张“证明”。为了完成指标并降低成本，该村似乎还得每年安排两名妇女超计划怀孕。[53]
2． 地方腐败与买官卖官
自上而下的体制不仅造成地方资源浪费和人浮于事，而且是直接产生地方腐败的温床。事实上，频繁调动甚至可能成为买官卖官、贪污腐败的手段和途径。地方官吏权钱交易的一个主要途径就是频繁调动干部，导致跑官、买官之风盛行，难怪谚云“要想富，调干部”。在自上而下的人事控制体系中，地方官员只需要“搞定”上面少数几个掌握实权的领导就能稳获升迁的机会。虽然自下而上的体制未必能杜绝贿选等腐败现象，但是自上而下的任命制至少极大降低了官员腐败的成本，使买官卖官成为一种普遍现象。在县级党政，能管乌纱帽的只有四人：县委书记、分管组织的县委副书记、组织部长和分管人事的组织部副部长，而权力往往集中到县委书记一人手中。有些县的书记直接兼任县人大主任，县委副主机兼任纪检主任，没有任何监察作用。这种集权现象在乡村也是一样。近年来，权力越来越集中在一把手身上。并不令人惊讶的是，买官卖官也越来越普遍。[54]
之所以有那么多人不惜重金买官，关键还是在于官所控制的巨大权力资源。尤其是土地批租与城镇基建项目不仅可以突出个人政绩，而且钱也来得更多、更快、更隐蔽，据说承包工程的回扣率通常是10-15%甚至20%。[55] 事实上，工程回扣在中国古已有之。例如在清代，由于河工修防工程的复杂性、准确审核的困难性、河道漫决发生的随机性等因素，给治河官员的贪冒留下了很大的空间，因而河工就成为官场肥缺，得之不易。清廷一直在努力杜绝或减少河臣的贪冒，但遗憾的是始终没能拿出一个切实有效的办法。对于河工预算中的浮估现象，康熙年间的对策是：凡有修防工程，无论岁修、抢修还是另案大工，必由河道总督亲自勘查确估。与此同时，河督能独立支配的经费却很少，岁修、抢修工程需银五百两以内者即需详细开列各工细数并呈报工部批准。但到乾隆年间，清廷发现这种管理方式存在很大弊端，设若河督与其下属串通一气，相互掩饰彼此的浮估冒滥行为，那身在北京的皇帝就一点办法也没有。因此，乾隆三十年（1765年），皇帝又找来两江总督参与监督；凡有关南河的事务，河臣必须向两江总督详细汇报。然而，由于执行不力，该项制度形同虚设，河臣的贪冒仍然屡禁不止。[56] 由此可见，自上而下的监督机制具有不可克服的局限性。在自下而上的监督机制不完善的情况下，官场腐败案件必然是层出不穷。
