2003年至2006年，广州市共立案侦查贪污贿赂案件1163件、1213人，其中查处100万元以上的特大案件161件，查办县处级干部242人、厅局级干部31人。[57] 河南西华县委书记涉嫌受贿330多万元。平均每个节日收“过节礼”至少7.5万元，送礼者包括全县19个乡镇的几乎所有一二把手。[58] 湖南省常德市原纪委书记彭晋镛因受贿、贪污和巨额财产来源不明被判刑16年。在担任常德市委常委、纪委书记、市委副书记和政协党组副书记期间，他利用职务之便为他人谋取利益、非法收受他人财物42万元，侵吞公款6.6万元。他在监狱里说：“看到别人都在弄钱，我不捞钱，感到孤独”；“我只要查这些领导干部，个个都有问题。”[59] 在极端情况下，没有兑现买官承诺甚至可能导致凶杀等暴力行为。山西大同市公安局的宋建忠之所以杀死公安局政治部主任李慧敏，就是因为李收了他18万元贿赂款后未能按承诺将其如期提拔为正科。[60]
事实上，买官卖官已经变得如此普遍，以至普通人都悟出其中的门道，有的甚至据此行骗，居然还有不少上钩的地方干部。[61] 四川包工头杜某冒充中组部官员行骗，四川省犍为县原县委书记田玉飞。田玉飞因受贿和巨额财产来源不明而接受调查时，供出曾向一名“中组部干部”行贿，纪检随后才查出杜某的诈骗事实。[62] 河北一男子冒充中纪委邮寄百余封恐吓信，四处敲诈勒索地方干部。[63] 社会上普遍认为“当官就有钱”，而且由于收入来源不正当，当官的即使被偷被抢也不敢报警，以免败露。贵州省兴仁县县长文建刚一家六口被害案的详细报道为人们拨开笼罩在这一惊天血案上的重重迷雾，而血案的主要原因是罪犯心生歹念谋财害命。据犯罪嫌疑人交代，他知道被害人经过商，如今是县长，肯定有钱，于是心生歹念，谋财害命。[64] 事实上，抢劫桂阳县委书记家的三个犯罪嫌疑人的动机也确实有“桂阳县委书记吴章钧是‘当官的’，被抢劫后一般不敢报警，怕查经济来源”这一层考虑。
近年来，贪腐个案已不再能吸引太多的眼球。媒体曝光越来越多的是地方集体腐败案件。例如震惊全国的“孙楚寅受贿窝案”牵涉湖北厅级干部7人、县处级干部15人犯罪，其中“一把手”达11人。[65] 陈凯案引发的福建省官场“大地震”，业和房地产业的不法富商把大批涉及公安、政府、法院等关键部门官员拉下水，形成其犯罪集团、活动的保护伞。[66] 近年来，安徽省有18位县（区）委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记的岗位似乎已成了腐败“第一重灾区”。根据最高检察院的报告，这样的现象不止存在于安徽省，其它地方也普遍存在。之所以如此，是因为县处级干部处于行政管理的中枢，掌握并行使着政府的绝大多数实质性权力，譬如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等权力。尤其是执掌一县之政的县处级干部们，权力尤其巨大而灵活。县区主要官员拥有管理全县范围内一切事务的权力，不仅是干部的提拔任用，就连重大工程的决策往往都是由县区主要官员“一槌定音”。县的主政者通常拥有难以想象的财政权、人事权和审批权。尤其是一个县区通常有数百科级干部职位，因而卖官成为县区主要官员“致富”的重要门道。安徽纪委将问题的根源概括为“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”。目前，上级、同级和下级三方面监督都存在明显不足。[67]
2004年，江苏一系列高官被“双规”，其中包括原交通厅厅长章俊元、原副检察长韩建林和原国信资产管理集团董事长兼党委书记王益民，而他们的升迁都和6月被双规的徐国健有关系。在徐就任组织部长的近十年期间，他们都曾向他行贿。[68] 2003年黑龙江省各级纪检监察机关立案查办案件7290件，处分违纪党员干部7442人，其中地厅级干部4人，县处级干部358人。马德在任绥化市委书记的几年里，通过向260多名县处级以上干部卖官，聚敛钱财2000多万元。绥化市下辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入马德受贿案，仅绥化市各部门的一把手就有数十人，是1949年以来最大卖官案。[69] 据华盛顿智库卡内基国际和平基金会在一篇报告中的“保守估计”，在全国范围内，贪污和腐败造成的经济损失占中国GDP的13%-16%。
对于普遍而严重的贪污腐败，中央并不是无所作为，但是由于贪腐的形式五花八门，而且可以通过亲戚朋友等诸多间接途径发生，中央查处显得力不从心。2007年5月，中纪委印发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，详细列出了“禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益”等８项严格的禁止性规定。中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇认为：“与一般受贿形式相比，通过这些貌似不违法的形式收受财物，更具隐蔽性、复杂性，且数额较多，危害大，影响坏。”“官股”虽遭清理，“干股”依然难以清除；既然没有投入资本，因而也无资金可撤。在一些企业，“影子股东”已成公开秘密，是清理“官煤勾结”的顽症所在。买官卖官未必要通过现场交易的方式，而是可以通过各种机会收受“礼金”。[70] 此次《规定》中每一项具体的“禁止”条款都有一个共同的“关键词”：“利用职务上的便利”，但是反腐专家认为这个概念相当模糊：“有时候我们纪委查处了，但是到了司法机关那里无法认定，没有法律依据，很多法律规定都相对原则，难以细化。”[71]
3． “上有政策、下有对策”
在自上而下的监察系统严重不完善也不可能完善、自下而上的监督则几近不存在的情况下，仅靠中央政府甚至最高统治者个人的命令无法避免有意无意的偏差和曲解，因为再具体的规定也不可能没有遗漏。例如汉文帝废除肉刑，以笞刑代替砍脚和鼻子，但是不久便发现不少犯人给打死了。每年被打死的犯人有一万多，大大超过了原来判处死刑的人数。汉景帝下令减少打的数量，并对刑具做了十分细致的规定，但是任何规定都无法确定打的力度和挨打者的承受力。各地的衙役都有本领既致人于死地，又让人抓不住把柄。至迟到明清时代，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户如欠交赋税而受到传讯，一般都由仆人到堂受审；如被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱，于是出现了替人挨打的专业户。[72]
在这种自上而下的集权制度下，“潜规则”不可避免地产生了。大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的漏洞来达到自己的目的，即便清官也不能幸免。有关国计民生的重大制度一般都存在两个版本：一是由皇帝和官员们制定的正式制度，二是由吏们执行的实际制度。前者是法定的、成文的、记载的，却不一定发挥实际作用；后者是实际通用的、获得法律认可的、不成文的习惯做法，虽然从来没有被正式记载，却真正得到了执行。产生这种奇特现象的直接原因是官与吏、统与治的分离。正职官员一般都是科举出身，但是他们基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或实习，而每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，因而只能利用和依靠吏。吏和官正好相反，一般都没有进入科举，但是谙熟一切与自己部门或地方有关的成文和不成文法律、过去和现状、官场的微妙关系和习惯做法。相当部分的吏是部门或地方的实际主宰者，也是土豪劣绅拉拢和依靠的对象。反之，官员中真正精通制度的只是凤毛麟角，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵，即便是掌握一定专门经验和实际情况的官员也未必能揭开吏的黑幕。在这种情况下，吏就有了充分施展的空间。凭着经验和手段，他们完全可以在不影响皇帝和法令尊严的表面下维护本地和本部门的实际利益和习惯做法，在不改变制度条文的前提下实行完全不同却切实可行的对策。千百年来，以大大小小的吏组成的管理系统就这样十分稳定地管理着国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。在表面上高度统一而实质上各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革无论有多大的积极意义，都将是十分困难的，因为整个国家机器实际上并不是按照貌似统一的制度在运转，而是由多种潜在的稳定的势力在驱动着。[73]
由此可见，在自上而下的集权体制下，中央往往无法也无力保护下层百姓。对于许多关系国计民生的重大问题，中央屡次干预，都因为“上有政策、下有对策”而屡次无效。例如从1980年代开始，仅中央一级就下发了20多个减轻农民负担的文件，但是不仅没有缓解农民负担，反而出现了村级债务恶性膨胀。[74] 对于土地征用和拆迁问题，中央也一再三令五申，但是地方仍然我行我素。内蒙古自治区赤峰市松山区拆迁办的一名工作人员称：“在我们这里，拆迁根本没有章法，想咋整就咋整。”他揭露了拆迁办造假表骗取国家资金，又在补偿中采取恶劣手段坑害被拆迁人的伎俩。其中包括与被拆迁人串通增大补偿金、无证房变有证房套取国家补偿、捏造假名私分补偿金、涂改房证让房屋面积缩水、串通评估所压低补偿标准、威胁被拆迁户索取好处费、整算分付耍赖克扣补偿款以及用特权以暴力拆迁相威胁，譬如切断被拆迁户的水电、上房扒屋顶、夜间用砖头砸门窗、动用公安和法院干警打人拘人和实施强制拆迁等。近几年来，松山区因暴力拆迁被打伤、致残的群众就有三四十人。[75]
事实上，即使省一级领导也不可能了解辖区内所有地方的情况，因而对地方违法行为同样无可奈何。例如省调查队派人到某村调查农民负担，向调查队反映情况的人倒了大霉，以后村民一听调查组就害怕。其中一户计划外超生，欠着罚款未还。乡村干部到他家牵牛搬粮，还掀了屋顶。乡村可通过选择性执法实行打击报复。河南杞县汤庄同宗两家，一户有权有势，一户势单力薄。前者要通过后者的庭院修路，强行拆墙筑路。后者起诉，村里不敢出面调解，只得将官司打到县法院，法院拖延不加处理；官司打到开封市法院，最后到郑州省法院。省法院责令市、县法院受理此案，并判决原告胜诉。但是败诉的被告还是找到了报复的机会。按政策规定，头胎生女的四年后可再生一胎。原告超生了，头胎生女三年后妻子又怀孕，而且据说是男胎。乡村计生办多次来人，令其打胎。原告为保男婴，只能携妻外逃。乡计生委闻讯，带民警前来搬走了原告的全部家具，并拆墙取砖瓦作为村小学校舍的建材。原告无家可归，也不敢上告，只得携妻带子远走他乡。1990-91年，汤庄也发生过类似两起事件。村里超生者比比皆是，有的超生二胎甚至三胎，但是他们却没有受到严厉的处罚。乡村干部执行计划生育政策，专捡孤门独户；对于人丁兴旺的大家族至多罚款，不可能牵牛羊、搬粮食、拆房屋。至于村干部本人能拿到生育指标，超生也就合法了。[76]
因此，如果只有自上而下的控制，许多看上去良好的中央政策一到下面实施就变了样。禁赌本来是好事，但地方政府以此为名创收。在河南某些地方，政府凡是见了打麻将的，不问是赌博还是娱乐，一律抓到乡派出所，重罚之后才放人，抓住看黄色录象的也是一样。有一年，河南某地抓了一个村里生活作风不好的妇女，关押逼供，一口气供了二三十人，每人罚800-1000元才放人，其中有一位年过70的老人也被罚款500元。派出所、工商、税务等各部门都是为了维护公共利益的目的设立的，但如果他们的任务只是管制老百姓，而不接受老百姓自下而上的监督，那么他们就完全可以利用手中的公权力为自己的私利捞好处，而且“公”字招牌使恶性膨胀的地方权力不可抵挡、无可回避。苹果熟了，也引来了乡干部、派出所、税务工商部门；说是来买苹果，一拿就是四五袋。没有哪个摊贩敢向他们要钱，因为否则据说“下次一定让你好看，他们总会耍出名堂来整你”。光这一项，果农每年就少收一二千元。在农村行医、开店也同样不能幸免地方官员的搜刮，最后赚不了几个钱。在乡村开业行医的只能从县卫生局指定的医院批发器械、药物，但其药品价格比同类物品的市场价格高得多。县卫生局每月提供一份“药物信息报”，仅一张纸就索价50元，并不时前来抽检针管，每次检查费80元。仅此三项，每月就被县卫生局勒索二三百元，所赚之钱有一半就被县卫生局以各种名义搜刮去了。开小店赚来的钱除了交房租外，也都给镇上各部门拿去了：卫生部门要收卫生检查费，派出所要收治安费，城建部门要收城建费，环卫部门来收街道清洁费，每项每月都得三四十元。但他们只要钱，不服务。店里出了事，找派出所来解决，还得上门送礼说好话。[77]
