当然，某些自发组织能力比较强的地方，村民在忍无可忍的情况下采取极端的抗议行为，或许可以受到上级领导的重视。在1994年，新上任的河南朱仙镇党委书记为了显示政绩，提出了“两年再造一个朱仙镇”的浮夸口号，拆旧房、修马路、疏河道、造商场、建旅游景观、盖办公大楼。基建投资部分向全镇村民高额征集，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年一半以上的家庭收入，导致民怨四起，接连上告。1996年4月，数千名村民围攻镇政府，痛打镇党委书记。县委书记亲往解决这次事件，将镇书记就地免职。政治体制造成中国官员“唯上不唯下”，但如果不考虑村民的情绪和要求，简单粗暴执行上级指示、侵犯村民利益，那么村民会始而忍耐、继而责难、再而上访上告，最后可能发生小规模暴乱。[78] 然而，如果事态发展到这个地步才引起上级重视，那只能说明我们的民意上达和纠纷解决机制是失败的。
四、中央治理能力的局限性
1． 信访——没有办法的办法？
在地方自治渠道不通、地方问题在地方得不到解决的情况下，平民百姓要申冤就只剩下一条路——向上级领导反映情况。长期以来，“上访”早已成为具有中国特色的反映民情的方式。虽然2005年的《信访条例》力求“把问题解决在基层”，各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图减轻北京的压力，仍有大量对基层处理结果不满和不信任的访民重回北京。北京永定门的东庄素有“上访村”之称。[79] 这里紧邻北京火车南站，交通便捷，周围方圆几百米聚集着中共中央办公厅和国务院办公厅、全国人大常委会办公厅以及最高法院的人民来访接待室，从而成了进京上访者聚居的首选之地。这些人民来访接待室如同某个县城的候车大厅，来自四方的访民百无聊赖地注视着面前的大屏幕，等待接谈。很多访民都把最后希望寄托在最高领导人身上，但是这种希望显然是不现实的。[80]
自2005年5月新条例实施以来，尽管中央高度重视，但信访形势依然严峻。“上访村”平时大约有两千访民，而“两会”或国家重大政治活动前后，人数会增至万人。据统计，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉是群众反映强烈的突出问题。乌鲁木齐市市委书记栗智坦言，在近年乌市重复、集体上访等重大上访事件中，有80％以上的上访者是有道理的。在乌市近几年来的重大上访事件中，有关拆迁安置的上访事件占到一半以上。因拆迁引发的重大上访事件多数是由于对被拆迁人的补偿不能及时到位造成的，其中有1/4引发了集体上访。[81] 乌市有关领导承认，这与有关部门管理缺位存在必然联系。栗智指出，在当前群众信访反映的问题中，绝大多数是有道理或有一定的实际困难，无理取闹的只占一小部分。他要求各级领导干部，一定要多关心、爱护老百姓，树立“大信访”观念，多为老百姓解决实际问题，要带着“感情”做好信访工作。
然而，在地方问题普遍得不到正常途径解决得情况下，要通过信访解决问题是困难的。信访局好像一个大杂烩，什么问题都往这里跑。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道，其中包括行政复议案件以及应由仲裁机构受理的劳动争议。各级信访部门长期处于疲于奔命的工作状态，一方面要接待大量的来信来访，一方面要组织人力到上级信访部门接访。接访的常规做法是，各地接到有关方面通知后，解决上访者的吃住行并带回当地。这显然不能解决任何问题，但是目前信访部门的资源似乎只允许它做这么多。一面是众多访民一心赴京的决心，一面是基层信访部门确保达到中央“小事不出村，大事不出乡，难事不出县，矛盾不上交”的要求。一位信访干部曾对记者说，“一个信访局就那么点人，精力几乎全花在接访上了，但这又是个不可能完成的任务。” 国家信访局负责人只能要求地方“疏导情绪、化解矛盾”、耐心细致地说明、解释、劝导，要发挥思想政治工作优势，把教育引导群众贯穿于信访工作的全过程，帮助群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，取得群众的理解和支持，息诉息访、“心悦诚服”。[82] 听上去，这似乎更多是为了平息上访人的情绪，而不是解决产生情绪的矛盾。
在许多地方，各级信访部门对信访数量有统计和通报制度，上访量一直是上级政府及政府部门对下级考核的重要指标。如果上访量高，特别是越级上访和集体上访的多，地方政府领导就会被追究责任。一位基层接访干部说：“集体访、个人访达到了多少起，上面就批评，甚至换位子、摘帽子。”近年来，由于这一制度对地方官员造成巨大压力，地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重。2007年6月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。《意见》指出，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。但在“截访”这条路被堵死的情况下，地方政府自有新的对策。为了避免增加基层的上访记录，向上级信访机关接待部门有关人员送礼拉关系应运而生。中部地区某县一位接访人员说：“请客送礼，登记了可以消掉；不请客送礼，一旦上级信访部门登记上就没有办法补救了，或者说补救的难度就更大了。”因此，信访接待人员不得不想办法与上级信访部门的人员请客送礼、拉关系。连河南某地党委下达正式文件也称，“销账是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定。”[83] 在“上有政策、下有对策”普遍存在的环境下，中央和上级政府无法及时知道下级官员的所作所为，因而监控力度必然相当有限。
2． 中央信息匮乏
中央和上级政府之所以监督不力，自然有其内在原因。虽然集权型单一制下的中央权威是至高无上、不可抗拒的，但是中央权力的合理行使显然是建立在具备适当信息的基础上，而中央恰恰在信息资源上显得捉襟见肘。尽管国家下拨各省市的项目是经过逐级申报和层层审核确定的，但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已完全禁牧，但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)“退牧还草”围栏建设。[84] 2007年初，民间流传着一首打油诗：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院，下文件，一层一层往下念；念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[85] 地方政府之所以胆敢不兑现中央文件，无非是因为中央无法及时确切地知道绝大多数地方政府是否兑现了中央文件。
近年来，地方政府有意或无意制造虚假信息的例子比比皆是。1997年，王怀忠在安徽阜阳主政时报出了400亿元的GDP和30亿元的财政收入，前者甚至超过了合肥上报的数字。1995至1999年，阜阳经济连续4年负增长，但是即使每年财政空转都要上缴22.5％的税。这就是阜阳人熟知的“吹牛也要上税”。[86] 1997年，仅此一项就使阜阳市损失1300万元。湖南郴州为了达到财政收入“年年全省第二”(长沙第一)，贪官李大伦指使财政部门层层下达不切合实际的指标，导致地方政府的许多部门弄虚作假成风，形成了“饿着肚子为李大伦争面子”的财政格局。2002年，湖南省的一个会议在郴州召开。当时，郴州建了一个花卉基地，但尚未种植花草。李大伦为了赢得与会者的赞许声，居然耗巨资数百万元从广东运来大量的花草摆放在花卉基地，硬是临时营造了一个“亮点”。
在目前的政绩、评价和决策体制下，地方政府存在着信息造假的强烈动机，导致中国统计数据失真、失实和失信。例如某县委书记可能要升迁，在决定是否任命的前一年将GDP、财政收入分别增长2位数以上，在地方“两会”上提交、通过、公布。新的县委书记和县长上任，感觉如此高的“起点”对将来政绩不利，更难保证任内几年的“可持续发展”；幸好天公作美，第二年发生了一点水灾，领导乘机把灾情和瞬时报得惨重无比，不仅降了虚火、定了新起点，还引来不少救灾援助。“贫困帽”可以带来各种优惠倾斜政策，连同条条块块下来的专项工程和款项：“一顶贫困帽，至少值1500万。”某镇书记到任后，发现全镇的工业只有5亿多，而上届报数19亿。当年全国GDP增长计划是8%，由省、地市、县、镇级级分配下来，必须保证10%的增长率。由于前任已是分管工业的副县长，不可能推倒数字重来，因而年底报数只有在19亿基础上增加10%。最后，县委书记认为县里只有两个数据最可靠：用电量和降雨量，但是后来有人将用电量和公布的工业产值挂钩对照，因而用电量也成为领导内部掌握的数据；降雨量则和农业产值关联度不高，更倾向于一个纯科学数据，况且雨多了要抗洪，雨少了要抗旱，遮挡不了，因而只剩下降雨量是县里的实际数字。[87]
地方普遍造假、中央信息失真，导致诸多用意良好的中央政策得不到落实。国家设立“贫困县”的初衷是为了补助欠发达地区的财政，以利实现全国生活水平的均等，但是在缺乏地方信息的情况下，贫困县也成为一些地方弄虚作假的争取对象。作为国家级贫困县有两大好处：一是可以得到1200万元的低息贷款，用于扶持本县种养业、采矿业和加工业；二是可以得到省、市的财政拨款，每年80万，专款专用，主要是修路、吃水或水电等项目开发。某县19个乡镇，300多个行政村；按人均年收入低于530元计算，其中贫困乡13个，贫困村72个，共计26110个贫困户、11.6万贫困人口，但是县委规定只能上报8个贫困乡。当然，虽然贫困乡县要花力气争取，但是太多了也会影响“政绩”，因而县委面临矛盾的选择。[88]
这样一来，一些县虽然已经脱离贫困，但是仍然占着“贫困县”的名额，例如安徽部分贫困县致富后每年仍享受亿元资助。[89] 有些地方则要通过关系和送礼获得贫困的“资格”，甚至专门请“托儿”。在贫困山区陕北佳县，有一个人称“扶贫托儿”的普通农民因为有能耐搞到各类扶贫款而出名。[90] 据他的“经验之谈”，要钱首先得打报告，然后是层层审批，而要过每一个环节，都少不了请客送礼；每次到市里或省里要扶贫款，不但要带上陕北土特产，还要送烟酒等礼品，一次最少也得四五百元。问题是拿到贫困资格之后，一些地方又将贫困款挪作它用。[91]。陈家沟村的几笔扶贫资金都发生过不同程度的截流、挪用现象。于是乎，国家扶贫资金一笔笔地往下拨，但陈家沟村的贫困面貌却没有改变。前后6笔30多万元的资金给陈家沟村带来的变化，似乎只是农电工程建设指挥部竖起的一块石碑和村口一段几百米长的斜坡。不仅如此，在黑龙江某些地方申请到贫困县之后，做贫困户、拿扶贫款也得花钱买；当地县官、乡官们居然向贫困户强卖“扶贫指标”，一个贫困户指标的价钱是300元，据说没钱交玉米也可以。[92] 如此申请扶贫资格并分发扶贫扶贫指标，完全偏离了中央扶贫的初衷。
不仅是扶贫资金，几乎所有的国家拨款都吸引了大批的地方“蛀虫”。他们通过各种手段截留、挪用资金，真正到达老百姓手中的中央款项大打折扣。2004年2月，中央下达的救灾补助资金、蓄滞洪补偿资金以及建房补助资金等救灾资金总额超过23亿元。然而，在一群贪婪“蛀虫”眼里，中央救灾款却成了“唐僧肉”；随着中央资金的下拨，他们也开始了饕餮大餐。据霍邱县一位不愿透露姓名的干部说，现在很多地方干部几乎产生了狠捞一把的“条件反射”，截留、挪用中央资金已经成了一种普遍的做法和习惯。[93] 陕西华阴受灾农民盼安居，但是应急资金却躺在各级政府帐户上“睡大觉”，整整3年只发放全部资金的1%，华西镇组织人员统一替受灾农民填写了“不愿意搬迁”的调查表，为上级决策提供虚假信息。农民搬迁无着落，市里却忙着建大楼并迅速竣工。[94] 2007年秋，中国各省份近期水灾不断。中央要求各地政府采取措施赈灾。但在西安市高陵县，政府官员却在派发救灾物资时涉嫌“作秀”，应付上级检查及记者采访，待电视台拍摄完后有关人员一离开即收回发放到灾民手中的赈灾款。[95]
