地方自治是民主之本
以中央集权的统治成本为视角
张千帆
【摘要】本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。
【关键词】自上而下；地方自治；统治成本
【全文】
一、引言
地方民主自治的根本在于建构一个“民治、民有、民享”的政府，进而保证政权的正当性。古今中外无数历史证明，只有“民治”才能保证“民有”和“民享”，只有民主才能实现“民本”；只有人民自下而上选举产生的政府才是属于人民的，也才可能真正“为人民服务”。反之，自上而下的统治最后必然导致国家政权正当性的错位。如果官吏在根本上不受人民控制、不对人民负责，那么人民就成了他们搜刮而非“服务”的对象。综观中国几千年自上而下的统治史，其最根本的缺失即在于此。从皇帝一直到“七品芝麻官”，形成了层层相依、环环相扣的“食物链”，最终当然都“落实”到生活在底层的老百姓头上，渔利百姓成为整个官场不言自明的“潜规则”。个别进取的清官为民争利，但是在强大的潜规则面前显得不自量力；即便少数清官洁身自好、不管“闲事”，也成了贪官污吏的当道者，必欲除之而后快。刘邦得天下后对开国重臣逐渐产生戒心，杀了韩信等大将。有人对萧何说：您在关中深得民心，恐怕离灭族不远了。如今皇上屡屡派人打探您的动静，是担心您会倾动关中。您现在何不多买田地、广放利贷来贬损自己的声望？萧何依计用低价强买百姓田宅几十万，刘邦果然大喜：“原来相国也以民为利！”[1] 言下之意，既然连皇帝都鱼肉百姓，你还装什么清高，硬是让别人不自在！当这种潜规则为官场默认之后，后果是显而易见的。目前，传统潜规则已经成为某些地方的为官之道，因而这些地方“高产”贪官污吏，也就不是什么新鲜事了。
更何况即便高高在上的最高统治者有意为下民做点好事，也往往因为中央与地方权限的不合理分配而流于形式。明末顾炎武在《日知录》中指出，县级以上是管官之官，县级以下是管民之官；县官位卑权轻，中央与州郡之官位高权重。在上者权大而责小，往往不了解实情、瞎指挥；在下者则权轻而责大，只有唯上是从，或不安其位、急于上爬，或利用权位搜刮民脂民膏。虽然其间也有官员提出过中央和地方关系合理化的建议，但是无论中央和地方权限如何设置，都无法改变自上而下的单向控制关系的官场基本规则。在一个缺乏自下而上的反馈和压力的体制中，统治者的首要考虑是如何稳固自身的统治地位，而不是社会利益的最大化。即使最高统治者一时采纳了某种合理建议，也往往不久便荒弛不用。
事实上，在一个治权分配和价值取向都是自上而下的体制中，整个国家的行政区划都是按照中央控制的便利甚至统治者个人的好恶决定的。例如江苏和安徽现在分别跨江淮两大流域，江苏又和浙江分割太湖流域，但在明代以前却并非如此。两省以前是自南而北分为两三个政区，或以长江或以淮河为界，但是明太祖在南京建都时却改变了这一合理区划，形成了他的“京师直隶”。最高统治者关心的自然是对政区的绝对控制，而不是各政区的合理开发和最佳经济效益。地方行政长官虽然不乏洞悉利弊者，但是他们不过是替皇帝管理私产而已；至于产业的划分是否合理，本来就与他们无关，因而没有谁会冒着改变祖宗成制或得罪朝廷、结怨同僚的风险提出调整政区的意见。[2] 在中央统治者决定一切的制度环境下，不合理的区域分界长期存在，阻碍了地方和全国经济的发展。
本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。
二、自上而下的社会经济成本
1． 社会资源的错误配置
自上而下的治理模式存在许多弊端，但是其第一大弊端就是国家资源的严重不合理配置。人们很容易看到下级官员的为非作歹，但是未必会注意整个体制从一开始就注定资源向中央倾斜。在中央集权体制下，这种倾斜往往是以正当合法的面目出现的，因而反而显得是天经地义的。中央可以理所当然地对地方发号施令，动用民财劳力，而完全不顾——也根本看不见——下层人民的死活。事实上，中国历史上人为造成的大灾难、大浪费几乎无一例外都是中央最高统治者造成的。据统计，中国历史上人口变动曲线存在12个波谷，[3] 全部都是由全国范围的社会大动乱造成的，也只有中央层次的昏庸和腐败才有能力引发全国性动乱。至于中央征调全国民力、财富和资源，为最高统治者所在的首都服务，更是不在话下，用不着任何意义的成本—利益分析。
秦始皇修筑陵墓和阿房宫所动用的人力物力比用于筑长城还多，花费无法估算。西汉朝廷每年收入的1/3用于修筑皇帝陵墓，在位54年的汉武帝修了53年的茂陵。其余2/3的岁入也有相当部分用语皇室挥霍开支，真正用于行政管理的只占很少部分。大批皇室成员、文武大臣、地主商人上行下效，也纷纷动用巨大财富来经营自己的地下乐园，大部分社会财富都用于修造大大小小的坟墓，民众的生活水平却无法提高。公元605年，隋炀帝下令营建东都洛阳。每月役使丁夫200万人，近半劳役而死。[4] 后来修运河用300万，筑长城上百万，其中役死者五六十万。宋朝聚集在在京师的禁军以数十万计，每年要从江淮运送600万石粮米和无法统计的生活用品作为给养。厢军近50万人，共计118万人。国库岁入不过六千余万，而养兵就花去五千万。国家财富六分之五用来养兵，难怪国穷民困。[5]
在对外国或游牧民族的交往中，中原王朝历来不惜用巨额黄金、白银或奢侈品作为赏赐，以换取对方的归附，而毫不考虑国家的实际利益。在军事上处于劣势时，只要能维持名义上的至尊地位，就会毫不犹豫地答应代价惨重的割地赔款。既然这些东西本来就是皇帝所有，他就可以大手大脚地拿它们买阔气或体面。汉武帝派往外国的使者一年多达十几批，每批百余人至数百人不等。这些使者除了搜罗珍宝、编造逸闻来引起皇帝的兴趣之外，就是在国外招摇过市摆阔气，大把大把地花钱，由此招来的“外宾”更是受到皇帝的格外优待。为了表示汉朝的“富厚”，武帝让他们跟着自己到处巡游，发给他们大量赏赐。隋炀帝为了在外国人面前显示本国的高度富足，竟下令将丝绸悬挂在树木上做装饰，表明如此昂贵的东西在中国已经多得无处可用。他还让人领着外国人进饭馆大吃大喝，当客人吃完要付钱时竟说在中国吃喝不要钱。著名的郑和下西洋更是中国皇帝炫耀国力的新招。这一壮举除了担负寻找失踪的建文帝下落之外，就是要把大量赏赐品发往海外。七次航海被一位专制统治者用于一场莫名其妙的出国布施和展览，直接收获却只有几种动物和几件土产。[6]
相比之下，统治者对自己的百姓是何等苛刻。王朝往往储备过多的粮食和物资，或不顾地方灾害、不愿动用朝廷储备。西汉初经济恢复后，历年积累下来的陈粮还没用完，新粮又进了仓；最后天仓放不下，就堆在露天，结果都腐烂了。国库中的钱数以亿计，由于长期不用，穿钱的绳子都烂了，无法进行统计。但就在财富大量增加的七十年间，百姓平时的贫苦和遭受天灾后的流离失所仍不少见。在大肆挥霍和水旱灾害的双重袭击下，府库已经开始空虚，百姓开始大批流亡。隋末天灾战火频仍，无数百姓衣食无着，但统治者却不愿意动用储备。直到隋亡，洛阳仓库中还有从各地长途运输来的大量囤积。到了现代，“大跃进”产生历史上最大的饥荒，大批农民在当地粮仓满仓的情况下饿死，同样凸现了人民在自上而下集权体制下话语权的缺失。
这些历史事例充分表明，在一个自上而下的政治体制中，既然老百姓没有发言权，他们的利益自然最受忽视。所有的社会资源向政府集中，地方资源向中央集中，从而形成巨大的地区不平衡、阶层不平等与社会资源浪费。
2． 人为加重地方负担
传统的资源配置错误并不因为改朝换代而消失。在自上而下的体制下，只要各级官员不需要直接对选民负责，那么资源浪费就是自然结果。虽然1982年宪法规定了自下而上的人大选举制度，但是在地方选举不规范、人大没有充分发挥作用的情况下，目前的中央和地方治权分配还是显著体现了自上而下的集权特征。例如中国的税制分配基本上就体现出国家资源在整体上是地方向中央倾斜，下级向上级倾斜。所谓的“条块”关系的现状是，下级行政区划内所设有钱的机构，就收权归条上自己管辖；钱少甚至根本没钱的，就将包袱放归块管。在这种情况下，地方政府的事权和财权必然失衡，基层政权不堪重负，财政难以为继并最终摊派到老百姓头上。
首先，正如“大跃进”时期的“信阳事件”显示，中央或上级的决策错误将逐级放大，最终直接影响基层治理。1990年代初期，乡村企业发展较好，中央期待发展乡村集体经济实力。上级政府误以为村级治理的最大障碍是村集体没有村办企业等固定收入来源，因而要求创办企业、挖鱼池、建林果基地等办法消灭“空壳村”，实现“第二次创业”，而所有这些都需要资金。乡村两级以兴办村办企业、调整产业结构为名大量借贷。一些村支书试图抵制，但是上级已经发出号召并下达年终任务，且完成情况和村干部报酬挂钩，因而虽然创业“一无资金，二无技术，三无市场”，但是多数村不得不向银行或农户借贷。这些盲目上马的企业几乎全部破产，大量贷款无法偿还，形成巨额乡镇和村级债务。[7]
有些中央政令的初衷固然良好，但是在没有财政转移支付等配套措施的情况下，也必然加重地方负担，形成了“中央请客、地方买单”的现象。1992年以来，“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开，尤其是1996年前后“普九”验收的强大压力迫使乡村两级大规模向农民集资和社会借贷，“买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子”，从而加剧了乡村债务。1992-97年，湖北省荆门市为了农村“普九”达标投资9.3亿，全市几乎村村办小学，每个小学都要求校舍、图书室、图书等配套设施。平均每村增加了20万元支出，其中大约一半向农民集资。“普九“达标验收合格仅一年后，全市村办小学合并，超过半数的村办小学闲置不用，现在已成危房或被拆除。某县小学数量从1997年的205所减少为86所，某镇1997年的5所村级小学都因为生源不足而撤消。当然，提高地方基础教育水平的初衷是好的，但是中央必须给予财政等方面的配套支持，否则结果必然是“中央请客、地方买单”，加剧地方债务危机。在农民负担太高、向农民征收税费越来越困难的情况下，村级组织借高利贷上缴税费，最终形成严重的村级债务。对湖北荆门的不完全统计表明，乡镇平均债务在1000-2000万元，最高竟达7000万元；村级平均债务为60万元左右，农民人均400多元，其中相当部分是向农户借款或向银行贷款。[8]
