要实现地方自治，首先要落实宪法规定的人大制度。这个领域的文献很多，无须在此赘述。[128] 人大制度主要体现在两个方面。第一，地方人大的职能。虽然1982年宪法第2条明确规定了地方人大和全国人大一样作为代表“行使国家权力的机关”，地方人大选举产生同级“一府两院”负责人，但是在自上而下的传统制度影响下，人大职能并没有得到充分发挥。迄今为止，在几乎所有重要社会事件中，都很难看到人大代表的影子。绝大多数人大代表都是以兼职身份履行人大职责，因而即便有心履职也难免力不从心；个别代表甚至兼任两地人大职位，“人大代表”完全成为荣誉和头衔的象征。[129] 第二，人大代表的选举。自上而下的组织控制不仅造成人大职能缺位，而且还抑制了自下而上的民主选举机制，致使许多地方的人大选举有名无实，如此产生的人大当然也不能代表真正的地方民意。地方民主自治要求人大选举必须按宪法和法律的规定进行，确保人大代表真正代表人民的利益和意志；在此基础上，有必要推进人大代表的职业化，让代表人民意愿的人大在解决社会问题过程中发挥更大的作用。
总的来说，以地方选民为主体的民主自治是规则，中央监督是例外。为了保证中央法律得到执行，中央可以派遣专员督察各地执法情况，但是中央干预主要应该通过法律手段进行，而非直接干预地方政治、撤换地方官员；地方官员的违法乱纪应通过完善地方民主和法治加以解决，中央主要负责跨区域纠纷的协调和处理，并通过适当的司法审查机制裁判中央和地方的法律冲突。
【作者简介】
张千帆，政府学博士，北京大学宪法学教授。
【注释】 例如乾隆年间秦蕙田提出：“设官分职，内外相维，体统相制。”这里的“内”是指京中部院、八旗，“外”是指外省督抚、将军。部院和督抚之间相维相制的权力关系表现为部院掌握纲纪法度，防止各省大吏专擅行事而破坏全国政令的统一与集中；督抚则谙熟地方风土人情，便于因地制宜地贯彻全国政令，同时及时反馈国家政令在贯彻实施中的问题并提出可行的修正建议。参见薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第685页。
葛剑雄：《统一与分裂——中国历史的启示》，三联书店1994年版，第218-219页。
张琢：《九死一生》，中国社会科学出版社1992年版，第36-37页。
为了修宫殿，特地从江西运来特大木材。运一根木柱需要2000人，还要另外几百人随时更换铁毂，最后要用几十万个工。《隋书》卷24《食货志》。
《文献通考》卷152《兵四》，转引自薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社2001年版，第45-46页。
葛剑雄：《统一与分裂——中国历史的启示》，三联书店1994年版，第199-200页。
例如湖北某村1995年债务只有6万，1996年就达到40万，1997年110万，1998年150万，2000年近300万元。虽然村办企业普遍举债，但是村干部已经麻木，尤其是许多创业者已通过回扣等手段获得了一大笔不明收入。参见贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，武汉：湖北人民出版社2004年版，第229页。
参见同上，第221页。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第738页。
同上，第390、450页。
同上，第187-188页。
贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，第147、215页。
储国强等：“基层政府浪费严重：一餐花费相当农民一年收入”，《半月谈》2007年5月31日。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第93-94页。
项继权等：“农村义务教育债务状况与化债对策——基于湖北的调查与分析”，华中师范大学中国农村问题研究中心研究咨询报告，2007年3月31日，第9页。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第590-591页。
据了解，接待中主要是酒水费用较高。一餐喝上几瓶茅台酒，再加上酸奶等饮料，就相当于当地一个农民一年的收入。参见同上。
同上，第304-306页。
国家卫生部原副部长、中国医师协会会长殷大奎在一次论坛指出：“八成公费医疗是为党政干部服务”。“2006中国十大真话：政府成本高浪费纳税人钱”，《信息时报》2006年12月28日。
当然，有些基层政府的吃喝是通过“打白条”，例如“国家级贫困县宁夏同心县100多机关吃垮一酒楼”，
http://news.163.com/41101/7/14393FC20001122B.html；“河南开封一乡政府给饭店打欠条，13年重1公斤”，《大河报》2007年06月05日。但是无论通过什么方式，公款吃喝的负担最后都不可避免落在老百姓身上。
刘以宾：“我国政府浪费现象严重，公款支出缺乏有效监督”，《中国经济时报》2007年6月12日。
张培元：“韩国人为啥将‘新农村学习考察’列为旅游项目？”，《中国青年报》2006年08月11日；舒文雯：“中国官员的韩国取经路：订单式教育学农业经验”，《中国新闻周刊》2006年9月30日。
“北京数百村民围堵大客车，阻止村干部旅行”，《京华时报》2007年7月12日。
“11名官员‘北美考察团’的35万元之旅”，《中国青年报》2008年11月30日。
“重庆黄金镇政府举债建办公楼, 外形酷似天安门”，《重庆时报》2004年12月29日。
孙春龙：“山西临汾市尧都区建了‘天安门’又建华门”，
http://news.163.com/05/1113/13/22ENATM60001124T.html。一位网民对此的回应是：“牛！好多老百姓也一辈子出不了国，那就再修个白宫、白金汉宫、埃菲尔铁塔等等！”
“郑州一区政府占地530亩，状似白宫”，《新京报》2006年6月21日。
“贫困县濮阳机关争盖大楼”，《新京报》2007年2月28日。
“上任六年教育局亏空千万，中小学负债二千多万”，《法制日报》2005年7月5日。
王晓红：“湖南衡阳豪华办公楼调查:亿元打造第一区政府”，《中国经济时报》2007年6月21日。
党政机关办公楼单位综合造价(不含土地有关费用及市政配套建设费)，省(部)级不得超过4000元／平方米，市(地)级不得超过3000元／平方米，县(处)级及以下单位不得超过2500元／平方米。在不超出上述限额的前提下，各省(自治区、直辖市)可根据本地实际情况制定党政机关办公楼单位综合造价标准。参见汪晓东：“楼堂馆所，各地查得怎样了？”，《人民日报》2007年6月20日。
“国外衙门都没中国豪华，美国富县政府租房办公”，《国际先驱导报》2007年7月03日。
“泰晤士报痛斥十运，中国赛事为何这样奢侈？”，
http://www.xici.net/b6775/d31820739.htm，2005年10月25日。
“南京中山陵区花20万建成豪华公厕，未用即被拆除”，《江南时报》2005年9月19日。
“领导认为标准不够高，玉门新广场刚竣工就拆”，《北京青年报》2005年11月7日。
秦俊勇、洪芬：“贫困县河南淮阳斥资3亿元大办文化节引发争议”，《小康》2006年5月4日。
“国家贫困县强令‘捐款’筹县庆”，《新京报》2005年7月26日。另外，参见“希望小学集资60万建校，搞庆典花掉7万村民痛心”，《三秦都市报》2005年8月19日。
“人头马招待志愿者，教育局长称费用未超标”，《新京报》2005年7月26日。
慕毅飞：“贫困县1个会议抽掉6万元烟钱，公款吃喝无忌惮”，《中国经济时报》2007年6月26日。
“国务院扶贫开发领导小组：反对贫困地区铺张浪费”，
http://news.xinhuanet.com/politics/2005-09/30/content_3568342.htm。
“汕头客运站被迫停业，耗资8500万民心工程被闲置”，《北京娱乐信报》2005年1月31日。
“作为民心工程，长沙‘农民工公寓’受冷落”，《经济参考报》，2005年8月14日。
张欧亚等：“内蒙土左占130亩粮田建40栋别墅，民心工程伤民心”，《中国青年报》2005年11月17日。
“国家扶贫款难觅去向，‘民心工程’痛失民心”，《楚天都市报》2004年12月6日。
“河子镇无端少了2000人，民心工程曝三大悬疑”，《辽沈晚报》2004年10月11日。
根据1992年的《开封县志》，清朝264年间，历任开封知县143名，平均任期不到2年，而所有知县都不是开封人。参见曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第228页。
同上，第289页。
某地镇干部自编的顺口溜是：前任的前任（1993-96）吃干饭，前任（1996-99）喝稀饭，现任（1999至今）喝西北风。当然，他们并没有喝西北风，例如某镇领导刚从农民那里收上钱就买了一辆豪华专车。贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，第231页。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第283-284页。
当然，事情败露后，副市长的“乌纱帽”也没能保住，参见同上，第309页。
同上，第534、726、754页。
同上，第269、293页。
同上，第389页。
“卖官书记”武保安一审判刑15年，《光明日报》2005年7月20日。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第627-628页。
王英华：“清代河臣的贪冒”，《光明日报》2005年8月2日。
王道斌、朱小勇：“广州4年31厅局级干部落马”，《信息时报》2007年1月26日。
“五年‘七品官’，‘节礼’百余万”，《新京报》2006年12月25日。
段羡菊、曹光晖：“监督监督者”，《光明日报》2004年7月24日。
虞伟：“山西警察杀警察案调查：18万买官不成杀死上司”，《南方都市报》2007年6月22日。
例如2001年11月至2004年6月期间，黑龙江省农民张臣伙同李凤文，以帮助他人晋升职务为名策划并组织诈骗官员共计12次，共骗取人民币527万元、美元近40万元。“农民上访悟出官场道理，卖官骗局骗倒省地税局长”，《重庆晨报》2005年9月29日。
“贪官走后门，遭遇假局长”，《新京报》2006年10月10日。
“冒充中纪委勒索上海干部”，《新京报》2006年11月29日。
罗雨菱：“两起官员灭门案惊人相似，民间再现仇杀猜想”，《法制周报》2006年12月15日。
杨明安等：“湖北襄樊原市委书记卖官窝案，引发当地官场地震”，《武汉晚报》2005年8月20日。
安容达：“陈凯案引发福建官场大地震，八大贪官遭重惩”，《重庆晨报》2004年12月17日。
“以民主和法治的‘县政’约束县官”，《新京报》2005年6月20日。
吴小亮、麦维：“徐国健‘官权’腐败链”，《财经》2004年第14期（7月20日），第26-27页。
“全国最大卖官案侦查终结，韩桂芝受贿案牵连其中”，《新京报》2004年8月4日。
例如杨对其前期的交代全然翻供，称检方所指控的受贿款项和来源不明巨额财产都是他逢年过节收到的礼金。“200万！四川南充原区委书记批发61顶官帽”，《四川日报》2004年11月10日。
马昌博：“中央对‘新形式腐败’官员‘最后通牒’”，《南方周末》2007年6月14日。
葛剑雄：《统一与分裂——中国历史的启示》，三联书店1994年版，第209-210页。
参见同上，第211-218页。
最后，中央不得不断然取消农业税，但是由此引发了地方公共事业如何维持的问题。
“拆迁办干部自曝拆迁黑幕”，《新京报》2005年7月26日。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第198、221页。
在这个意义上，确实是强盗拦路抢劫，不见得人人碰到；但地方官吏搜刮钱粮，却无人可以幸免。参见同上，第429页。
同上，第184-187页。
赵凌：“社科院称上访文化形成‘上访村’最多聚万人”，《南方周末》2007年4月5日。
社科院的调查也证明，2/3的人进京的目的是为了引起中央机关的重视，使得问题可以直接解决，一半的人认为至少能够得到中央领导的批文。当然，大多数访民也知道通过上访直接解决问题的可能性不大。他们上访的主要目的是催促办理。61%的上访者进京上访的目的主要是把问题反映到中央来，让中央知道情况。还有60%的访民表示，到北京上访的目的是给地方政府施加压力。王健：“北京上访村调查：6成访民欲引起中央领导重视”，《民主与法制》2007年5月8日。
刘冰：“乌鲁木齐市委书记坦言：超过八成上访者有道理”，《中国青年报》2007年04月15日。
“征收征用成信访工作重点”，《新京报》2007年3月29日。
具体详见“附录：上访村日记”，公盟：《中国信访报告（2004-2006）》，载“信访治理的方法与成效”学术研讨会，北京公盟咨询有限公司2006年7月22日主办。
参见审计长李金华在第十届全国人大常委会第二十八次会议上所作的《2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2007年6月27日。
前总理朱镕基以雷厉风行、执法果断闻名，但在他某次到安徽省南陵县粮站检查时，当地政府竟然临时从外地调运一千多吨稻米堆满粮仓，以证明其落实国务院的政策、大量向农民收购粮食。《苹果日报》（香港）2006年3月12日报道。
唐建光：“腐败后遗症”，《中国新闻周刊》2007年2月25日。
参见吴永亮：“统计数学的十大变数——部分县市采访札记”，载徐勇主编：《三农中国》，武汉：湖北人民出版社2003年版，第130-133页。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第751页。
“省级十强县头戴‘贫困帽’”，《新京报》2007年2月1日。
“一个‘扶贫托儿’的告白”，《半月谈》，2004年12月28日。
“甘肃114万扶贫项目通过验收，只见3牛棚一头猪”，《西部商报》2007年7月13日。
阿诤：“‘扶贫资格’岂容强卖”，《南方都市报》2005年11月18日。
邬焕庆、周立民：“审计风暴追踪：淮河洪水救灾款竟成“唐僧肉”，
http://news.163.com/40702/9/0QAFQ9PI0001124T.html，2004年7月2日。
“六千万迁建资金沉睡3年”，《新京报》2006年8月3日。
“陕西高陵官员派发救灾物资涉嫌作秀”，《羊城晚报》2007年08月18日。
聂建江、叶超：“甘肃永靖竖起两公里文化墙遮掩农村贫困”，
http://news.qq.com/a/20070417/003055.htm，2007年04月17日。
1980年代以来，国家大幅度提高了18类农副产品价格，但是涉农工商业产品价格也大幅度上涨。1999-2000年，农副产品收购价格指数平均每年提高4.5个百分点，农业生产资料销售指数则提高6.6个百分点。1996-2000年间，农副产品收购比指数累计下跌24个百分点，而农用生产资料销售价格才下跌3.3个百分点，差距近21个百分点。农副产品和农用生产资料比价差距拉大，造就涉农工商部门占有的巨大“剪刀差”。“一位种田能手留给政府的经济难题”，《半月谈》2003年第8期；转引自何慧丽：“农民增收的两大制约因素”，第84-90页。徐勇主编：《三农中国》，武汉：湖北人民出版社2003年版。
李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2001年版，第67页。
陈仓：“审计风暴为什么刮不掉积弊”，《南方周末》2007年7月5日。
例如“审计署发现鄂渝三峡移民资金违规金额2.89亿元”，
http://news.163.com/07/0126/00/35NNBHMF000120GU.html；“部分三峡移民安置质量不高，就业生活较为困难”，
http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/01-26/861615.shtml，2007年1月26日。
审计发现，国家物资储备局、科技部下属单位、卫生部所属卫生监督中心、自然科学基金会、外交部、国土资源部、水利部、农业部、质检总局、中国法学会等部门或其所属单位不同程度地存在着转移挪用或挤占财政资金的问题。审计还发现，财政部、国资委管理的三十多家单位，广电总局及所属无线电台管理局、中央人民广播电台等四个单位，环保总局、体育总局、中国地震局、国家电力监管委员会等一些部门单位的项目预算编制不实，虚报多领、高估冒算预算资金。安徽等九省通过重复申报等多获取中央补助资金十三点二亿元人民币。公款私存、私设账外账和“小金库”往往与腐败伴生。国家三令五申禁止私设“小金库”，但民航总局有关部门、体育总局所属某运动管理中心球队、国资委管理的中国建筑材料工业规划研究院、中国社会科学院、国防科工委、建设部等部门或其所属单位仍存在着私设“小金库”等问题。李妮、赵建华：“审计署：众多部门转移挪用财政资金，乱收费严重，
http://finance.sina.com.cn/g/20050929/13562009614.shtml，2005年9月29日。
崔丽、程刚：“56个中央部门被审计署查出问题金额348亿余元”，《中国青年报》2007年6月28日。
“‘审计风暴’再追问：大案要案结果如何？”，《南方周末》2005年7月30日。
“看体育总局对审计‘表态’”，《中国青年报》2004年7月9日。
崔丽、程刚：“56个中央部门被审计署查出问题金额348亿余元”，《中国青年报》2007年6月28日。
曾璇、黄键、陈晓君：“广东：审计风暴不能刮完就算，委员建议公布结果”，《羊城晚报》2005年7月29日。
“审计大案为何每起不足一人受惩”，《中国青年报》2007年7月31日。
“屡审屡犯屡犯屡审，李金华陷入审计拉锯战”，《中华工商时报》2005年9月30日；郭恒忠：“审计风暴尚欠监督力度，高官问责彰显法治威力”，《法制日报》2005年7月30日；“关注审计风暴：问题审出一堆，乌纱落地几颗？”，《羊城晚报》2005-07-30日。
“四川审计厅长：全部公布审计结果不现实”，《天府早报》2005年7月30日。
吴芳兰：“‘这真是一出闹剧’——审计局长状告审计局长”，《瞭望东方周刊》2005年9月6日。
刘树鹏：“河北沧州审计员酒店猝死案处理：5名官员被严处”，《燕赵都市报》，2006年10月23日。
事实上，为了推动反贪运动，朱元璋竟然实行“大民主”，给予天下百姓对贪官造反的权利，允许百姓直接到京师告发贪官，甚至可以把贪官扭送京城；百姓有权闯入官府捉拿有劣迹的官员，如有胆敢阻挡者诛灭全家。但是老百姓虽然对贪官深恶痛绝，行动上并不积极响应，怕“逮不住狐狸反惹一身臊”。后来镇江贪官韦栋东窗事发，朱元璋怪罪市民无人举报，竟然责罚他们都去“搬石砌城”。朱元璋的初衷是想让百姓监督官员，但是这种自下而上的监督缺乏对监督者安全的制度保障，实际上只能是“光打雷不下雨”的形式而已。参见张吉：“朱元璋反贪”，《人民法院报》2006年3月31日。
“检察机关5年反贪污贿赂为国挽回经济损失189亿元”，
http://news.163.com/05/0909/00/1T5SIQ5R0001124T.html，2005年9月9日。
“建设系统3年查处1031人”，《新京报》2006年7月13日。
李亚杰：“中国查处20768名违纪违法的农村基层干部”，
http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/02-02/867151.shtml.
“河南979名官员主动上交821万元违纪款”，《大河报》2007年06月15日。
“黑龙江特大坑农案惊动中央”，《新京报》2004年8月24日。
寿蓓蓓：“山西省长于幼军谈黑砖窑事件:希望善待山西人”，《南方周末》2007年7月5日。
例如海军原副司令王守业就是“栽”在了包养的情妇身上，见萧坊：“‘情妇’成‘反腐功臣’令人尴尬”，《光明日报》2006年9月16日。
“反贪局长频落马，监督‘监督者’”，
http://www.people.com.cn/GB/guandian/1036/2903751.html，2004年10月8日。
苏晓洲、于磊焰：“湖南郴州政坛多米诺效应，官员畸形交往物质第一”，《瞭望东方周刊》2006年10月9日。
同上。
“郴州三不倒纪委书记的腐败路线图：用双规作武器”，《新京报》2006年9月29日；易水：“湖南郴州纪委书记弄权之道：很多官员曾被其双规”，《民主与法制时报》2006年10月8日。
王甘霖：“郴州官煤生态：黑社会保驾，公安局占三成股份”，《法人》2007年6月2日。
董学清、张和平、张泽远：“县委书记生活状态曝光，压力诱惑之间大权在握”，《瞭望新闻周刊》2005年11月10日。
曹锦清：《黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，第507页。
贺雪峰教授主张政府对传统农村转变管理思维，从积极行政走向消极行政模式，为农民生活提供安全和秩序等基本公共物品；地方政府不应过多干预经济事务，否则很容易产生政绩工程并滋生腐败。参见《乡村研究的国情意识》，第133-143页。事实上，这个主张不仅适用于农村，也同样可以适用城市地区。
例如参见张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2008年第二版，第300-318页，以及其中引用的文献。
韦洪乾、冯建红、姚雯：“亿万富翁身兼两地人大代表，涉犯罪案被搁置”，《检察日报》2008年6月2日。
