其三，从行政国家的内在结构来看，我国立法机关对行政国家的控制非常缺乏，而司法机关对行政的审查力度也很微弱。依据我国现行的法制，管制机构的产生和运行都基本上不受立法机关的控制。《国务院组织法》第8条只是规定国务院部、委的权力在全国人大及其常委会，而设立“直属事业单位”类管制机构的权力则是国务院自身的权限。而对于管制机关的行政立法权，一般都不涉及到“有关犯罪和刑罚”、“限制人身自由的强制和处罚”和“司法制度”等“绝对法律保留”的情形，可以授权给国务院自行制定相关管制性的法律，而我国人大对于授权立法控制非常有限。[68]另一方面，目前我国法院还只能对于具体行政行为进行审查，无法对抽象行政行为进行审查[69]。而管制性措施恰恰大多为抽象行政行为。可见，我国立法机关对授权立法的监督机制还有待完善，而行政诉讼的受案范围则有待于扩展。
其四，从行政国家的基本要素来看，我国现代官僚体制还未真正建立，公务员的司法救济尚未开启，公民的权利保障还不到位。1993年颁布的《公务员暂行条例》，是第一个公务员管理的基本法规，表明我国探索构建现代官僚体制的开始。而2005年颁布的《公务员法》，规定了公务员的条件、权利和义务、职务和级别、录用、考核、奖励、惩戒、培训和交流、辞职辞退、申诉和控告等具体制度，标志着中国特色公务员制度的成型。然而，就制度建构的角度而言，这一法律并没有完全确立“功绩制”。比如，对公务员考核的五项内容“德”、“能”、“勤”、“绩”和“廉”中，有两项（“德”、“廉”）是完全主观性的标准。[70]另外，公务员的权利被侵犯无法寻求司法救济，只能内部申诉，而且内部申诉的事项范围还非常狭窄。[71] 2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写进宪法，表明我国明确确立人权保障的价值取向。但是，与此同时出现一个个的“暴力执法”事件也表明，我国公民的权利保障还不到位，有效救济的途径仍然缺乏。
五、结语
行笔至此，我们可以得出一个基本的判断：我国正处在进入行政国家的历史阶段，而且尚处于刚刚进入行政国家的初期。美国行政国家的真实图景显示：行政国家是现代国家的一种法治模式，其公法机制随着行政国家的深入发展而不断调整，其法治水平也随着行政国家的日益强大逐步提高。而随着我国行政国家的逐步深入，也必将进一步给我国行政法治的发展带来种种难题。在此意义上而言，我国行政法学现阶段所要关注的基本命题可能还不是“走出行政国家”[72]，而是德国行政法学者汉斯·彼德斯所倡导的“为行政国家而奋斗！”。
【作者简介】
韩春晖，男，汉族，法学博士，中国政法大学法学院教师，北京大学软法研究中心研究员。
【注释】陈新民：“‘国家行政’理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论’”，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第34页。
Reuel E.Schiller, The Administrative State, Front and Center: Studying Law and Administration in Postwar America, 26 Law & Hist.Rew.415.
陈新民：“‘国家行政’理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论’”，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第35页。
陈新民：“‘国家行政’理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论’”，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第36页。
陈新民：“‘国家行政’理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论’”，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第34页。
陈新民：“‘国家行政’理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论’”，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第22页。
张梦中：“美国公共行政学百年回顾（上）”，载《中国行政管理》2000年第5期
白锐：“‘行政国家’解析”，载《云南行政学院学报》2005年第2期。
David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983.
目前，行政法学界对“行政国家”比较全面理论阐释的研究仅有北京大学姜明安教授的“行政国家与行政权的控制和转化”一文（载《法制日报》2000年2月13日）。
Reuel E.Schiller, The Administrative State, Front and Center: Studying Law and Administration in Postwar America, 26 Law & Hist.Rew.415.
这一阶段划分的前四个是借鉴了美国学者Peter H. Schuck的研究成果.(See Peter H. Schuck, Foundations of Administrative law, New York: Oxford University Press, 1994，p.31.)
林肯总统当时称农业部为‘人民的部门’，反映了90%的美国人在从事农业的事实，其真实的动机是确保联军有稳定的粮食供给。(See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.28.)
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.29.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.31.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.31.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process Belmont:Wadsworth, 2005,, P.32.
在1935年的一个审判中，联邦最高法院基于两个理由宣告《国家工业复兴法令》违反
宪法。其一，国会已经不许可委托其立法权给执行机关；其二，国会在规制州际商业贸易这一点上已经逾越了其
宪法权力而授权。这一判决给罗斯福和新政一个实质性的打击。
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.33.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, PP.34—36.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Wadsworth 2005，PP.39—44.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.43.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.39.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, P.41.
参见王名扬著：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第57页。
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, PP.44-45.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Wadsworth, 2005, PP.44-45.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont:Thomson Wadsworth, 2005, PP.46-47.
See John M.Scheb:Law and the Administrative Process, Belmont: Thomson Wadsworth, 2005, PP.48.
Karl-Heinz Ladeur: The Europeanisation of Administrative law:Transforming national decision-making procedures, Ashgate 2007，P.17.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc. 1983,PP.3-5.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983,P.4.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc. 1983, PP.5-7.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, PP.7-9.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, PP.10-12.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.10.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.11.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.11.
在自然辨证法中，功能与结构组成一对范畴。结构与功能是相互作用的。物质系统的稳定结构规定、制约着物质系统功能的性质、水平、范围和大小。但功能又不断调整和改变着与之不相适应的结构。结构是内在的相对保守和稳定的因素，功能是外在的相对活跃和多变的因素。（参见《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1990年版，第1317页。）
Reuel E.Schiller, Enlarging the Administrative Polity: Administrative Law and the Changing Definition of Pluralism,1945-1970, 53 Vand.L.Rev.1389.
王敬尧、贾鹏举：“西方官僚体系的权力扩张与民主政治的矛盾”，载《社会主义研究》2000年第4期。
马克斯.韦伯著：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维纲译，三联书店1987年版，第7页。
叶必丰、刘轶：“西方行政法治理论演进的经济学基础”，载《法商研究》2000年第5期。
美国有很多学者都是将行政国家置于是市民社会的背景中加以研究。他们认为，在20世纪60年代以后，美国社会的发展存在一个民权运动与行政国家相互作用的未被编年化的历史。（See Reuel E.Schiller, The Administrative State, Front and Center: Studying Law and Administration in Postwar America, 26 Law & Hist.Rew.415.）
张梦中：“美国公共行政学百年回顾（下）”，载《中国行政管理》2000年第6期。
张永伟：“行政观念更新与行政法范式的转变”，载《法律科学》2001年第2期。
张梦中：“美国公共行政学百年回顾（上）”，载《中国行政管理》2000年第5期。
许崇德、王振民：“由‘议会主导’到‘行政主导’——评当代
宪法发展的一个趋势”，载《清华大学学报：哲社版》1997年第3期。
对于独立管制机构是不违反三权分立的解释，美国学者现在一般倾向于解释为：依据美国下放哪的“必要和适当条款”，国会可以通过“授权”来创设执行机构。(See Richard A.Epstein,why the Modern Administrative State is Inconsistent with the Rule of Law, 3 NYU J.L.Liberty 491.)
David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.55.
David H. Rosenbloom, Public Administration and Law: Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.91.
Jeffrey D. Greene,Public Administration in the New Century: A Concise Introduction, Belmont:Thomson Wadsworth ,2005, P.89.
参见王名扬著：《美国行政法》上册，中国法制出版社1995年版，第204—210页。
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, Marcel Dekker,Inc.1983, P.132.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, Marcel Dekker,Inc.1983, P.130.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, Marcel Dekker,Inc.1983, P.134.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.94.
David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, P.141.
See David H. Rosenbloom, Public Administration and Law:Bench v. Bureau in the United States, New York: Marcel Dekker,Inc.1983, PP.164-170.
陈新民：“‘国家行政’理念的澄清——谈汉斯·彼德斯的‘为行政国家的奋斗论’”，载《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第22页。
刘翠霄：“论我国社会福利制度的改革和完善”，载《法学》1999年第2期。
方流芳：“从法律视角看中国事业单位改革”，载《比较法研究》2007年第3期。
方流芳：“从法律视角看中国事业单位改革”，载《比较法研究》2007年第3期。
张文春：“五年探索奠基石——我国事业单位人事制度改革扫描”，载《中国公务员》1997年12月。
从法律性质来看，我国的管制机构可以分为两类：一是国务院直属机构，属于行政机关。如，“国家质量监督检验检疫总局”、“国家安全生产监督管理局”和“国有资产监督管理委员会”；二是国务院直属事业单位。如，“国家电力监管委员会”、“中国银行业监督管理委员会”、“中国证券监督管理委员会”、“中国保险监督管理委员会”和“全国社会保障基金理事会”。
如我国《
行政许可法》第
13条确定了“先个人，再市场，继而社会，最后国家”的政府实施许可管制的次序，就是“国家辅助性作用原则”的集中体现。我国行政国家的社会化要求将这一原则扩展到其他的众多管制领域。
黄晓晓：“行政权力社会化及其基本构想”，载《中国发展观察》2007年第9期。
《
立法法》第
9条。
《
行政诉讼法》第
11条、第
12条。
《
公务员法》第
33条。
《
公务员法》第
90条。
北京大学姜明安教授于2000年首先提出“走出行政国家”的命题。（姜明安：“行政国家与行政权的控制和转化”，载《法制日报》2000年2月13日。）
