四、美国版本与中国问题
综上可见，美国的历史演进与学者的理论建构共同绘就的“行政国家”已经向我们清晰地展现其真实图景：“行政国家”是以三权分立基本前提，以官僚体制为内在特征，以独立管制机构为基本标志，以机构膨胀和职能扩张为外在表现，以经济规制和福利给付为公法使命，以人权保障为价值取向，以立法、司法和公民对行政权的适当制约为公法机制的一种法治秩序。它是现代法治国家的一个历史阶段，是宪政基本确立之后法治国发展的初步阶段，是现代国家的一种法治模式。
我国行政法学仅对“行政国家”的概念进行简单化移植，却基本罔顾其历史真实，且不深入发掘其理论内涵，使得行政国家的真实图景被遮掩和误解，也使得我国的行政法治建设迷失了自己。然而，“公法学最重要之任务，并不只是将法律与法律思想作有系统的研究与澄清而已，更在于明确指出公法将要走的方向。”[60] 本文所描述的“美国版本”，正是要为重新认识中国行政法治发展现况提供一种可供“比对”的参照物，从而明确它的前行之途。
当然，“比对”的前提在于区分异同。改革开放之后的中国与行政国家阶段的美国存在两个根本区别：一是我国基本上不存在美国式的“三权分立”的宪政框架；二是我国从未出现独立于行政机关之外的美国式的“第四部门”。但是，这两点不同并不意味着可以完全否定我国存在“行政国家”的历史阶段。因为，就第一点而言，我国立法、行政与司法权三者之间“分工与合作”的结构早已确立，在这样的结构中我们仍然可以清楚地感知和判断行政职能的急剧扩张。就第二点而言，在美国的历史演进中，“第四部门”与传统行政机关之间的职能区分也日渐模糊，某一机构可能在不同的历史时期分设立于不同系统，两者共同构成了更宽泛意义的“大行政”概念。从这一概念出发，我们完全可以观察并把握我国的行政机构膨胀，不一定非得以是否存在“第四部门”来判断。因此，在美国行政国家的理论框架中，我们可全面发掘中国现阶段行政法治中的基本问题，并形成一些初步性的结论。
其一，从行政国家产生的原因来看，中美之间有其共性特征，更有个性因素。共性因素是对经济问题和社会福利管制的需求催生了行政国家的兴起。在上世纪90年代初，我国开始大量制定有关社会福利的法律法规。1993年，民政部发布了《社会福利企业规划》；1994年，民政部有发布了《中国福利彩票管理办法》；1997年，民政部和国家计委联合发布了《民政事业发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要》；1999年，民政部又颁发了《社会福利机构管理暂行办法》。[61]这些有关福利政策的规定表明我国开始改变改革开放前以“职业福利”为载体、以“国家包揽福利”为实质的福利模式，转向国家、社会和民间共同参与提供的社会福利模式，即学者们所称的“福利多元主义（Welfare Pluralism）”。几乎同步，大量的经济管制和社会管制机构被创设，许多的监管职能被授权。1998年成立了中国证券监督委员会、中国保险监督委员会、劳动社会保障部，2002年成立了中国电力监督管理委员会，2003年成立了中国银行监督管理委员会、国家安全生产监督管理局。没有建立独立监管机构的领域，通过 “三定方案”授权原有部门提供新型的公共用品和公共服务。如授权铁道部对铁路产业监管，授权交通部对公路和水上交通的监管，授权建设部对工程建设、城市供水、煤气等公用事业进行监管。可见，20世纪90年代大量监管机构的出现标志着我国正式进入“行政国家”的历史阶段，之前的历史阶段我们只能称之为“前行政国家”。
当然，由于中美各自国情的不同，其行政国家的产生也各有一些特殊性的因素。美国的特殊性的因素在于邮政、军事部门的大幅膨胀和国会与总统之间分权的被破坏。而据笔者观察，中国机构膨胀最大的特殊性因素在于事业单位的膨胀。在20世纪80年代中期之前，政府机关和事业单位之间的界限比较清晰，一般只有行政职能而不提供公共服务的机构不会作为事业单位设立，而事业单位一般也不对它的附属单位和全体员工之外行使行政职能。[62]然而，在自1982年开始的历次“精简机构”改革中，为了使得“精简”的目标与机构膨胀的现实保持逻辑一致，于是新设的机构一般叫做“事业单位”，被“精简”的职能也往往转移给原来的事业单位，使得行政机关和事业单位的职能区分模糊化。这样，不仅在统计数字上掩盖了了政府机关的膨胀，也使得那些事业单位的官员得到实惠。[63]1992年，中国各类事业单位就130多万个，工作人员2460多万人，大大超过了公务员的总数，吃掉的“皇粮”占了国家财政支出的大头。[64]这一臃肿体制中滋生的是人浮于事、效率低下和平均主义等种种弊端。于是，同年党的十四大剔除出事业单位体制改革，但收效并不明显。而且随着90年代末期许多管制机构的涌现再次膨胀。[65]因此，从提高行政国家法治水平的角度着眼，将履行行政职能的事业单位纳入“大行政”的体系进行治理势在必行。如对其成员参照公务员管理，对其决策行为和履职行为参照行政程序法的相关规定，法院对履职行为可以进行司法审查等。
其二，从行政国家的外在维度来看，我国行政国家相对于政治的独立性还没有完全确立，而且行政国家社会化的程度还比较低。不论是事业编制或行政编制，我国的管制机构都归属于行政系统管理，没有美国式管制机构的独立地位。当然，由于我国立法、行政的分工，它具有了相对于立法的独立性。但是，鉴于中国国情的政治体制，管制机构仍然不存在相对于执政党的政治独立性。另一方面，目前我国行政机关承担了绝大多数的行政管理，而行政国家的社会要求变行政管理为“公共管理”，由国家、社会、市场和公民共同“参与、合作、互动、服务”。鉴于此，我国的行政法治建设要着力于两点：一是要尽快完成政府与其他社会主体之间的权能重塑，依照“国家辅助性作用原则”来向社会还权，向内部放权。[66]二是要大力培育公众的社会主体意识，加强社会中介组织的自身能力建设，促进市民社会的尽快成长。[67]
