上述四种理论路径中，第一种解释力较弱，它完全抹杀了工业化时期经济管制职能和传统国家职能之间的差异性。第二种和第三种都只有一定的解释力，前者只能解释国家财政开支规模的增长，并不必然意味着人员和机构要扩张；后者则只能解释行政机构和人员的小幅度增长，无法解释行政国家的急剧膨胀。第四种对于美国行政国家的兴起具有较强的解释力，但不具有普遍性，因为这一路径立足的是美国的国情。美国的历史演进表明，行政国家实际上是上述四种力量共同催生的产儿。
（二）外在维度：政治、经济与社会
行政国家有何功能？[39]这是把握外延的基本问题，也是其历史演进的外在维度。美国的历史演进表明，行政国家最直接关联的三个外在维度为政治、经济与社会。究其由，在于一国的行政部门是该国政治意志的直接执行机构，其扩张的直接原因恰恰是为了应对经济和社会问题。
1.政治之维：政治过程“同化”行政国家，行政体制“反噬”政治机制。
行政国家与政治的关系一直相互纠结交错。独立管制机构的兴起打破了古典宪政的“三权分立”结构，强烈要求政治理论为其正当性提供支持。20世纪40年代，“利益多元主义”政治理论终于挺身而出。该理论认为，行政独立管制机构也应对相互冲突的多元利益集团作出回应，因此应当将具体的行政过程视为一种“政治过程”，依据民主的方式运行，这可谓是政治过程对行政国家的“同化”。[40]20世纪60年代，伴随着行政腐化和无效率等问题的激增，这一政治思维遭受巨大批评，理性化和专业化的现代官僚体制建设加速，独立性不断增加并且逐步形成“行政集权”，可能摆脱民主对它的政治控制与监督，甚至可能“反噬”政治机制。[41]其总体特征恰如马克斯·韦伯所言：“国家生活的整个生存，它的政治、技术和经济的状况绝对地、完全地依赖于一个经过特殊训练的组织系统。”[42]
2.经济之维：市场缺陷“催生”行政国家，政府干预“弥补”市场缺陷。
行政国家与市场的关系一直相互竞争发展。在经济自由主义理论指导下，人们坚信“管理最少的政府就是最好的政府”，市场机制占据主导地位。但是，20世纪30年代的经济危机非常强烈地引发了人们对“市场失灵”的恐惧，国家干预主义变为理所当然的理论选择。此时，可谓是市场机制的负作用“催生”了行政国家。之后的“罗斯福新政”的巨大成功则全面展现了行政国家对于市场机制的“弥补”作用。然而，20世纪70年代美国经济的“滞胀”则表明行政国家在市场领域中走得太远，显得“过犹不及”。此时，政府干预已经不再是对市场“弥补”，而是近乎“替代”，反而导致“政府失灵”。[43]至此，这种经济自由的压力反过来又逼迫政府转变管制方式，提高法治水平，促进了行政国家向纵深发展，
3.社会之维：社会问题“强化”行政国家，公共行政“转移”给市民社会。
行政国家与社会的关系也是一直相互强化依赖。美国的历史演进表明，20世纪50年代和60年代“大社会”的福利改革方案是继“罗斯福新政”后推动行政国家急剧扩张的又一波动力。紧随之后，美国市民社会的充分发育，促进了民权意识的觉醒，大大地加速了行政国家的法治建设。总之，社会问题的凸显和民权运动的共同作用“强化”了行政国家。[44]20世纪80年代以后，新公共行政理念兴起，主张公共行政的“社会化”或“民营化”，由社会中介组织、企业或个人来共同承担对于“公域”的治理。[45]与此相关联，行政任务向提供服务转变，行政方式向非权力化、非强制化转变。在行政法治中更多地采取私法的方式或者体现私法平等精神的方式来对公共事务进行治理，出现所谓“公法向私法的逃遁”现象。[46]
（三）内在结构：“三权分立”中的“第四部门”
行政国家如何构成？这是确定内涵的基本问题，也是其法治建设的内在结构。美国的历史演进表明，独立管制机构的兴起和发展在“行政立法权”和“行政司法权”两个方面都冲击了原本三权分立的宪政结构。独立管制机构的“行政立法权”是对于立法与行政分权的破坏，而其“行政司法权”是对行政与司法分权的破坏。这种冲击和挑战必然要求立法权、司法权甚至传统的行政权在理论和实践中予以回应，这种双方互动关系塑造出法治模式的内在结构。下面，我们将依次讨论行政国家与立法权、行政国家与司法权的关系以及独立管制机构与传统行政权之间的关系。
1.独立管制机构：“国会立法权的延伸”
美国行政学之父弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）于1890年发表的《政治与行政》一书中提出“政治与行政二分说”。他认为，政治是民主意志的表达，而行政是民主意志的执行，这一区分使得立法权与行政权得以真正分离。[47]但是，实践中，由于总统所属党掌控国会的多数席位情形很可能破坏这种分权，导致国会授权立法的范围越来越大，数量不断增多，总统权力不断侵蚀国会的权力，在20世纪以来已经取代国会成为美国政治生活的中心。[48]此时，独立管制机构则逐渐获得了“利益多元主义”的理论支持也被政治合法化。而且，相较于将权力授权给总统而言，国会宁愿授权给具有相对独立性的管制机构，避免总统权力的更大膨胀，可谓“两害相权取其轻”。因此，国会只能以管制机构的行政立法权是“国会立法权的延伸”的角度来为传统的“三权分立”理论作一种自洽性解释。[49]
