2.联邦司法权：行政管制的“反对者”、“监督者”与“合作者”

　　罗斯福“新政”时期大量出现的行政司法权使得司法权进退维谷。在1937年之前，美国联邦法院试图以分权原则保持其自己的作用，成为了政府管制坚决的“反对者”。仅1935至1936两年，联邦法官就颁发了1600个禁止令来限制联邦政府官员实施国会的法令。[50]1937年始，联邦法院转变立场，默许了行政国家的兴起。但20世纪60年代的民权运动兴起，使得联邦法院担负起对行政管制过程“监督者”的职责。此时，联邦法院主要从美国宪法上的“平等保护条款”和“正当法律程序条款”来监督行政过程，并以实体性利益（Substantial Interest）原则来替代传统的“特惠（Privilege）”理论进行司法审查。其审查的领域开始包括教育、劳工、狱政管理等事项。[51]而到20世纪80年代，联邦法院已经变成了独立管制机构规则制定中老练的“合作者”，它对于合法性的最终发言权使得它可以引导或要求独立机构在规则制定中对外在利益集团的各种诉求都进行回应。此时，管制机构的行政司法权似乎已经不对三权分立构成实质性的破坏，法院以“司法最终原则”实现了理论上的自洽。即，只要独立管制的行政司法权最终可以走到联邦法院来进行审查，则联邦法院就仍然把握了实质的司法权。

　　3.独立管制机构：独立于传统行政之外的“第四部门”

　　美国联邦执行机构可以分为四种：内阁的组成部门（Cabinet Department）、政府公司（Government Corporations）、独立执行机构（Independent Executive Agencies）和独立管制委员会（Independent Regulatory Commissions）。其中，内阁的组成部门是传统的由总统所直接领导的行政机关。行政国家的兴起中最初创设的各种管制机构一般是采取后三种形式，比如，“田纳西流域管理局”是政府公司；“国家航空航天局”是独立执行机构；“联邦贸易委员会”是独立管制委员会。目前，美国有60多个这样的管制机构，它们构成了政府的“第四部门”。这些机构集立法、行政、司法三权于一体，其人事组织和运行机制都不同于内阁的组成部门，在法律地位上具有较大的独立性。

　　但是，行政国家的发展也使得传统的内阁组成部门扩大。一是有些原本的独立管制机构被改制为内阁的组成部门。比如，在“内战”期间创设的“农业部”，在1989年从国会获得了内阁组成部门的法律地位；[52]在1930年创设的“老兵管理局”，也是同年被升格为内阁的组成部门。当然，也有相反的做法。比如，邮政部在1970年从内阁的组成部门改制为政府公司。二是有些新的管制机构开始直接采取内阁组成部门的设置。比如，2002年由国会设立的国土安全部。无论如何，就组织体系而言，行政国家已经超出了“第四部门”（独立管制机构）范围，还包括了传统行政机关中的一些管制性部门。

　　总体来看，行政国家的内在结构虽然已经超出了“第四部门”，却仍然勉强维持在“三权分立”的宪政框架之中。

　　（四）基本要素：官僚制、公务员与公民

　　行政国家有何特征？这是正本清源的基本问题，也是行政国家法治模式的基本要素。美国的历史演进表明，行政法治的发展始终与现代官僚制度的构建，公务员的司法救济和普通公民的人权保障相关联。这些要素是判断行政国家法治状况的标本。

　　1.官僚制的构建完成

　　自1883年颁布的《彭德尔顿法》（The Pendleton Act）开始，美国现代官僚体制的构建与行政国家的发展几乎并行。1923年国会通过了《职位分类法》，将文官的工作按照性质不同分为五大类，每一大类再区分不同的职称（grades）与职等(classes)。这一立法为“功绩制”的实施奠定了基础。而1978年卡特总统签署的《文官制度改革法》，特别设立功绩制保护委员会行使裁决文官管理中争端的职责，这标志着美国以“竞争考试”和“功绩制”为基础的现代官僚体制构建完成。[53]至此，层级化、专业化、非人格化和档案化成为行政国家组织体系最为显著的特征。

　　2.公务员的司法救济

　　在20世纪70年代，美国联邦最高法院通过几个重要的判决开始介入行政人事领域，使得公务员受到所属机关侵犯的争议得以进入司法救济。比如，1973年的Sugarman V.Dougall 一案[54]，涉及纽约州将侨民排除在提供公共服务的对象之外，最高院通过“法律平等保护原则”予以否定。1974年的Cohen V.Chesterfield County School Board一案中[55]，法官认为禁止孕妇妇女在生产满三个月前回到岗位是违反宪法的。他的理由不再是“法律平等保护原则”，而是“职业自由”。而在1976年以后，大多数法院都选择通过“正当法律程序原则”来对公务员的权利进行救济。[56]

　　3.普通公民的人权保障

　　在行政国家中，普通公民存在多重属性，其人权保障也存在差异。其一，将行政国家视为公共服务的“提供者”，则普通公民就是其“委托者”，两者形成“庇护—委托”关系（Patron-client Relationship）。由此，公民必然有享受行政机构提供服务的权利、对行政机关的评价权和监督权，并且普通公民对于行政机构的不满可以构成行政体制改革和“政府再造”的现实压力。在20世纪50年代开始，普通公民已经可以通过联邦法院来保障其作为“委托者”的权利，如1954年的“布朗诉教育委员会”一案。[57]其二，将行政国家视为强制管制的“实施者”，则有些普通公民可能就成为其“被俘虏者（The Captive）”，比如监狱里的囚犯和精神病院的精神病患者。在1977年，美国大约有292000个囚犯，173000个假释犯；415600个人被关在精神病院，15000个人精神痴呆障碍被关在其他公共机构中。[58]这一类公民在行政国家中的人权保障处于非常不利的地位，司法救济也较难启动。其三，将行政国家视为一种“必要的恶”，则普通公民就可能成为其“反对者（The opponent）”。其中，反对的手段既包括选举、公共讨论和抗议等政治手段，也包括行政申诉、监察专员等行政手段，还包括行政诉讼的司法手段。[59]而且，法院对于行政行为司法审查的密度不断加大，也反向地不断提升行政国家总体的法治水平。