行政国家的真实图景
美国版本
韩春晖
【摘要】美国的历史演进和理论建构表明：“行政国家”是现代法治国家的一个历史阶段，是宪政基本确立之后法治国发展的初步阶段，是现代国家的一种法治模式。而我国目前正处在进入行政国家的历史阶段，而且尚处于行政国家的初期。我国行政法学现阶段所要关注的基本命题应当是：为行政国家而奋斗！
【关键词】行政国家；法治国家；行政法治；行政法学
【全文】
今后的法学者负有一个重要的任务，便是将行政国家存在的事实当成法治国家的一个模式，并将其价值理念、原理原则解析出来，以及分析相关的宪法与行政法之观点，来导法治国家发展于正途。
——汉斯·彼德斯[1]
确实，存在一个民权运动与行政国家相互作用的未被编年化的历史。……试图写行政法或者行政国家的想法可能是一个让人生畏的想法。
——Reuel E.Schiller [2]
一、引 言
“行政国家”（Administrative State）是西方公共行政学与法学研究中从未停歇的一个专题，但各国对这一概念的理论化进程却快慢不一。早在1927年，奥地利行政法学者阿道夫·梅克尔（Adolf Merkl）在其出版的《行政法总论》中就已经使用“行政国家”术语，并与“司法国家”相区别并对立。他认为，判断是否为“行政国”或“司法国”的标准在于一国权力结构中是行政权力优越，还是司法权优越？而且，“行政国家”与“立法国家”及“法治国家”可以和平相处。[3]之后，德国学者卡尔·史密特于1931年正式提出“行政国家”理念。他将具有极权性质的行政主导国家视为“政府国”，将官僚体制依事宜颁布措施的行政主导国家视为“行政国”，两者一道与立法国、司法国相对立。[4]1949年，德国著名学者韦伯就曾指出“不管我们愿意不愿意，现在所处的时代便是行政国家。” [5]1951年，德国另一法学教授汉斯·彼德斯发表了“为行政国家的奋斗论”一文，倡导纠正对行政国家的不良评价，并号召为之奋斗。[6]至此，“行政国家”在德国仍然只是一种观念或者理念的传播，并未形成比较全面系统的理论阐释。在其法学中，对于相应历史时期的概括更加广泛地采用“福利国家”或“社会法治国”的术语。
相较而言，美国的理论化进程可谓是后发先至，早已形成了比较成熟完整的“理论版本”。在1948年，美国行政学者德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）出版了其名著《行政国家》，之后这一名称被越来越多的人们所了解。[7]沃尔多站在前人行政学研究的基础上，总结出行政国家这一研究主题，从思想史和行政过程两条脉络深入研究。其中，具体讨论了优良生活的特征、政策制定中采取什么标准、政府如何组织以及权力的划分和集权/分权等问题，对行政国家作了集中的表述。[8]该书堪称是美国学界对“行政国家”现象理论化之肇始。之后，学者开始尝试从各个方面来对行政国家进行理论建构。1983年，著名公共行政学者戴维·H·罗森布鲁姆（David H. Rosenbloom）出版了《公共管理与法律》一书。该书对“行政国家”的产生、特征、内容以及与公法之间的关系等问题作了最为全面系统的阐释，标志着“行政国家”作为一个理论术语的建构真正完成。[9]至此，“行政国家”成为具有丰富理论内涵的特定术语在法学研究和法治实践中被广泛使用。
我国学者常用“行政国家”一词来描绘我国行政法治建设的起点，却并没有对其真实的历史阶段和丰富的理论内涵进行深入研究。[10]究其由，大概是“试图写行政法或者行政国家的想法可能是一个让人生畏的想法。” [11]缘此种种误解和误导丛生，更加导致行政国家在我国被普遍理解为一种极度不堪、近乎极权的法治形象，无论是与德国，抑或是与美国原初的理论描绘或历史真实皆不相符。因此，本文力图“追本溯源”地回顾美国行政国家演进的真实历史，从理论基础、外在维度、内在结构和基本要素四个方面来提炼“行政国家”的理论内涵；从而“正本清源”描绘出行政国家的真实图景，并总结其对我国行政法学研究的独特价值。
二、行政国家的历史演进
自19世纪中期开始，随着工业化的发展，美国行政职能的扩张与行政机构的膨胀齐头并进，开始进入行政国家的历史阶段。至今历时百余年的历程中，对经济和社会问题的 “政府管制（Governmental Regulation）”或“解除管制(Deregulation)”是两条交织竞争、交相显现的理论脉络，导致行政国家的发展也时起时落、起伏不定，但它却至今没有式微。大体来看，可将其分为五个阶段，即“新政前时期”、“新政时期”、“后新政时期”、“解除管制运动时期”、“政府再造时期”。[12]
（一）新政前时期：官僚体制的初建与政府“第四部门（Fourth Branch）”的出现
这一时期大致从美国内战后至1930年。早在内战时期，美国就已经见证了联邦政府规模和职责的急剧扩张。在1862年，国会就应林肯总统之求创设了农业部，旨在帮助美国的农业生产，给农民提供更好的种子和耕作技术。[13]内战后，工业化继续加速。到19世纪70年代，工业化可谓“全面开花”，企业垄断、地方保护、行政低效等问题也随之“全面开花”。由此催生的平民主义（populist）运动，强烈要求联邦政府积极介入经济领域，对铁路和货币铸造等问题进行政府管制。因此，国会于1883年制定了《彭德尔顿法》（The Pendleton Act），创设了文官事务委员会，标志着美国的行政体制从“分赃制（spoils system）”向“功绩制（merit system）”转变，以改善行政效率，增进行政公平。同年，纽约州通过相似改革的立法；马萨诸塞州于1884年紧随之；最终全美五十个州都采取了功绩制。[14]这种现代官僚体制的初步建立，是美国行政国家兴起的前兆和先导。1887年，国会创设了“州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）”，这是第一个联邦政府的独立管制委员会，以纠正经济发展中的地方保护主义倾向。这种对传统行政机关不信任基础上产生的而且具有一定“行政立法权”的政府“第四部门”的出现，是对传统的三权分立理论的严重挑战，是美国行政国家兴起的真正标志。
