土地规制、房屋拆迁与权利救济

杨建顺

　　伴随着城市化的推进，土地规制、房屋拆迁和权利救济这一组概念已成为中国行政法实务和理论研究两个层面所共同面临的重要课题。本文所讨论的权利救济，并不仅限于房屋拆迁关系中的被拆迁户的权利救济，而是将视野拓展到更广泛意义上的有关土地规制和房屋拆迁的各种权利的救济问题。尤其需要特别关注的是，有些机关和单位为了谋取财政上的利益而热心于土地开发甚至土地炒作，导致了危机性的耕地流失、宅基地用途转换、房屋被拆毁，而包括耕地补偿和拆迁补偿在内的补偿制度、[1]对各种利益的综合协调机制以及生活再建措施等方面的阙如或者不完善，也引发了大量农民和政府的矛盾、被拆迁户与拆迁人乃至政府之间的矛盾；加之近年来恶性拆迁事件持续不断地成为舆论关注的焦点，[2]牵动着人们的神经，使得问题和矛盾更加尖锐化，已经成为诱发社会不稳定的重要因素之一，[3]这也对政府权威、法律尊严乃至政权统治正当性提出了严峻的挑战，[4]以至于有些地方政府为避免拆迁悲剧而“创新”纠纷“减压阀”，请公证机构介入强制拆迁，形成了“淮南模式”等，[5]这也从另一个层面反映了政府信任危机。可以说，推进中国现行的土地管理体制合理化改革，逐渐树立或者恢复政府权威，张扬法律尊严，提高执政能力和统治正当性，皆系于土地规制、房屋拆迁和权利救济等机制和制度的建立和完善，皆系于相关利益衡量机制和体制的健全和充分活用。对于这一课题，我认为，日本有关形成生活空间行政的一个重要分支——开发行政和土地收用领域的财产权保障及相关行政法理论，具有重要的实践借鉴价值和理论研究助推意义。

　　基于这种问题意识，本文在梳理、确认中国征收征用领域的立法课题的基础上，对域外宪政规范和土地规制问题进行了探讨，并结合日本开发行政和土地收用方面的制度经验和理论研究成果，对中国征收征用领域的权利救济机制的完善进行了过程论思考。

　　一、中国征收征用领域中的立法课题

　　(一)中国现代财产权观念的觉醒与困惑

　　众所周知，中国的征收征用和补偿制度早已有之，[6]但是，从宪法层面加以明确规范，则是始于2004年《宪法修正案》。根据该《宪法修正案》关于“并给予补偿”的规定，对土地：和公民的私有财产实行征收或者征用必须根据法律规定，确立正当补偿的认定制度及有关补偿金支付的公正程序。不能依法、如实、合理、客观地为被征收征用者提供补偿，是征收：征用领域纠纷增多的重要原因之一。另外，该领域中缺乏统一的程序法规定，也是产生纠纷的重要原因之一。因此，尽快建立完善、系统、统一的征收征用程序法，具有重大的现实意义。并且，这种程序的确立，最重要的是不能破坏保障公民财产权的宪法原则。尤其是在转轨期，建立和完善包括土地使用权在内的私有财产确认制度，也是当务之急。[7]这里的关键是如何理解如下几个问题：[8]“合法的私有财产”的界定问题；“公共利益的需要”的界定问题；如何实行征收和征用的问题；如何给予补偿的问题；如何进行权利救济的问题；制定统一的行政补偿法的问题；等等。

　　其实，从土地规制和房屋拆迁中的权利(力)博弈来看，这些问题的最终解决依赖于公共利益判断、发现和实现机制的完善，即科学界定“公共利益的需要”，是其他诸问题得以圆满解决的前提性问题。很显然，像目前《国有土地上房屋征收和补偿条例(征求意见稿)》(以下简称《征收补偿条例征求意见稿》)所采取的列举加概括的规定方法，[9]恰恰是公共利益论所应当尽量避免的观念论。

　　土地征收征用和房屋拆迁制度，都不是中国独有的制度。如果说中国房屋拆迁制度中存在使其区别于其他国家相关制度的特色的话，那就是中国土地所有权和房屋所有权的分离以及土地所有权和土地使用权的分离，这就使得土地规制与房屋等财产权侵害中掺人了更多层面的利益诉求。

　　中国实行社会主义土地公有制，如何使该制度发挥其应有的作用，这成为了理论界和实务界共同面临的重要课题。在资本主义性质的土地制度之下，作为私人的土地所有者和土地利用者的关系以及土地利用者之间的关系共同推动着土地市场的发展，各级政府只要发挥其规制性或者调整性作用，也就能够较好地实现各方主体的利益最大化。而在中国社会主义土地公有制下，政府作为土地所有者出现，从逻辑上说，土地所有者和管理者、规制者重合，使得通过土地所有和利用关系这种私法上的关系，应当能够很圆满地、合理地调整土地相关关系。然而，中国目前的土地状况和房屋拆迁领域的局势表明，政府作为土地所有者、管理者和规制者，往往很难充分地发挥其应有的作用，[10]以至于有人主张对于商业经营目的的拆迁补偿完全是开发商和被拆迁户自己的事，应由双方平等协商解决，根本就不应由政府包揽。[11]这是由于政府没有很好地发挥其应有的作用，令人惋惜，令人愤慨，以至于使得人们连最具根本性的土地所有制都给忽略了，盼望实行比土地私有制的国家还自由的土地移转制度。中国城市土地属于国家所有，土地上所负载房屋的所有权人仅享有土地使用权，若国家单方提前收回土地使用权，房随地走，房屋所有权人只能听任房屋被拆。许多人并非不懂这个道理，只是由于房屋拆迁现实中欠缺科学合理令人信服的利益博弈机制，以至于有人发出如下感慨——“从法理上来说，房屋所有权是一项独立的物权，它既不依附于土地所有权，也不依附于土地使用权，但在实践中，房屋所有权是不可能外在于土地使用权而独立存在的。皮之不存，毛之焉附?”[12]也许对这种“法理”须进行调整，对既存的制度现实须进行改革。总之，对于在土地所有权和房屋所有权分离的基础上建立起来的中国土地规制和房屋拆迁制度来说，如何做到既能坚持土地利用的可持续性发展原则，又能有效落实宪法的“公共利益”条款，这依赖于相关理论研究成果的支撑，也将考验立法者的智慧。