个人权利至上的法治只适合于经济生活比较原始的早期资本主义时代，因为只有在简单的人身自由和个人财产领域内才可能自发演变出一套普遍适用的行为规则，才可以在“你的”和“我的”之间划出一条明确的界线，但在其他领域，这种界线很难自发形成。

　　规范性法律是“人之行动而非人之设计的产物”，它需要时间沉淀。在一个飞速发展的时代，生活的变化总是快过自发秩序形成所需要的周期，因此单纯通过划分个人权利厉行法治的方法已经变得不合时宜了，但是哈耶克显然没有看到、或许根本不愿意看到这种变化。

　　现代公共行政不同于传统观念中的行政专制统治，它的功能主要是服务性的，其重要性逐渐超过了个人权利。狄骥批评主权概念，无非是强调现代行政由统治转变为公共服务，这一转变既部分取代了个人权利的作用，也为规范性公法的产生提供了社会条件。

　　公共行政组织也是一个社会行动单元，它们的行动为什么就不能产生一种作为“人之行动而非人之设计的结果”的自生自发秩序呢？自生自发秩序中的规范性规则产生于系统内部各要素之间的相互依赖和相互制约，而行政分权的发展和公民团体力量的日益强大，使帝国时代的那种压倒一切的行政力量不复存在，一种网络状态的公共行政结构开始形成。这种网络结构与作为私法之基础的市民社会结构何其相似！

　　如果法治的基础是人与人之间在体力和智力方面的大体相当，那么行政权力的分化和公民参与公共生活能力的提高则可能会导致在分配正义领域内产生一种新型的法治。哈耶克认为“分配正义”是一种幻觉，那是因为他把分配本身当作分配正义了，简单来说，他和某些绿灯理论家一样把行政[10]当成了行政法。

　　（二）从私法法治向行政法治模式的过渡

　　传统法治脱胎于西欧中世纪的王权专制，是通过反抗行政集权而产生的一种近代社会治理模式。它的基本思想是“管得越少的政府就是越好的政府”，方法是民法取代行政命令，法官取代政府。政府作为守夜人，只能主管治安、邮政、税收等基本工作，私人生活和经济活动全部由民法调整。“法治的精神是在民法的基础上培育出来的，民法价值最充分体现了现代法治的价值。”[xvi]

　　然而消极的横向分权模式已经不足以适应现代社会的变化，经济关系的复杂远远超出了物权关系与合同意思自治所能涵盖的限度，导致行政权力日益突破分权理论的限制，深入到国家和社会生活的各个角落。日益扩张的行政权力是一把双刃剑，如何使它既能服务于社会，又不至于产生过多的负面影响，是法治理论亟待解决的新课题。

　　解决这一问题的思路大概有三种：一是控权模式，强调个人权利的重要，并通过司法审查制止行政机关侵犯个人权利和超出议会法律授权的范围；二是民主模式，通过加强民意代表机关对政府的监督来防止滥用权力；三是行政法治模式。目前英美法系采用控权模式，至少在理论上是这样，这种模式只能适用于小政府时代，因为司法审查可以维护个人权利不受行政权力侵犯，但并不能解决公共行政本身的合理性。民主模式只着眼于宏观问题，无法监控日常行政的运转，并且这种模式的负作用非常大，它会导致立法权力的行政化，并可能最终发展成为极权民主制。哈耶克反复抨击的就是这种民主化。

　　行政法治是对控权模式与民主模式的超越。它吸收了传统分权制度的合理内容，并进一步把政治分权发展为行政分权，同时也把间接的政治民主转化为直接的行政民主。从分封制向官僚制转变的方法是削弱公务机关与所辖民众的联系，而加强中央政府对它们的控制；行政法治则正好相反，它必须打破“没有集中就没有行政”的观念，使公务机关重新回到民众的怀抱。

　　首先，行政法治并不否认传统私法法治的作用，而是在承认个人和组织基本民事权利的前提下，在公共行政领域内为公法人和私人的行为提供规范性的准则。当今的行政权力已经频繁地涉足于民法的调整事项，但是它只能在不违反民法的强制性规范与合同自由原则的时候才有效力。