仅仅就行政法而言，建构性法律与规范性法律的区别在于，前者规定行政过程如何具体展开，后者的重点是保障行政权力不越出边界而侵入公民的自治领域。行政过程是技术性的，必须追求效率和实质正确，这和西方传统法理学的形式主义格格不入；个人权利不要求技术和道德上的正确，然而行政法不但要确定“who have right”，还要追问“who is right”。因此，民法学者即使完全不了解原子弹或葡萄酒的制造工艺，仍然可以精通物权法，不了解行政过程的人却很难真正理解行政法。红灯理论家重视司法审查及从中发展出来的实体法原则，而以司法审查的视角看待整个行政法部门，正是其偏狭所在。绿灯理论过于重视行政过程，容易以“管物”的态度去“管人”，视行政法为行政管理之工具，从而产生扩大行政权力的倾向。

　　国会立法既是行政自由裁量权的来源，又是司法审查的重要依据，那么它是红色还是绿色的呢？立法权的产生源于限制国王权力的需要，在这个意义上，它的底色是红的，但随着议会取得最高统治权以及社会立法的发展，议会权力越来越行政化。民事实体法和民事程序法可以划分为两个不同的法律部门，然而公共行政的实体、程序和诉讼问题却彼此不可分割。这样以来，国会立法乃致整个行政法部门都可能具有双重颜色，无论以行政诉讼或以行政管理的原则概括全部行政法的本性，都失之于偏颇。

　　密尔在《政府论文集》中曾指出：“凡是主张授予权力的一切理由亦即主张设立保障防止权力滥用的理由”。[viii]这句话是为了论证控制权力的必要，但也说明了同一事物为何在不同人眼里会有不同的颜色。控权论者会把授予权力的法律看作是防止权力滥用的标准，管理论者会把司法审查的目的看作是维护“上级”权威或公共秩序，[4]平衡论者则认为行政法既须“控权”也应该“保权”。关键问题不在于控制中是否包括保障，而在于：行政法的确既可能是建构性的，也可能是规范性的。行政法学的任务是分析这两类法律的关系，而不是玩弄“欲平衡必先控权”之类的文字游戏。

　　二、建构性秩序与规范性秩序

　　界定行政法之“法”之所以会发生困难，是因为“法”这个词具有诸多的歧义，在很多时候它事实上就是指行政本身。韩非子云：“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也”，[ix]这样一种“设之于官府而布之于百姓”的法其实就是行政。行政并不外在于法，而是法的一种形态，传统的三权分立学说早已经不符合当代社会的基本现实。弄清楚了这一点儿，就不会奇怪哈耶克的《法律、立法与自由》为何要明确地区分法律和立法，并声称立法会危害真正的法律，因为当代国会立法实际上早已经蜕变为行政。

　　为了区分“立法之法”和“法律之法”，哈耶克不厌其烦地描述乃至歌颂了源于“人之行动而非人之设计”的自生自发秩序，同时又不遗余力地批判通过制定法形成的建构性秩序。

　　（一）自生自发秩序与规范性法律

　　《法律、立法与自由》的扉页引用孟德斯鸠的一句话作为题记：“智能的存在者会拥有他们自己制定的法律，但是他们还会拥有一些绝不是他们自己创制的法律。”这种非人类自己创制的法律，就是哈耶克所极力推崇的作为自生自发秩序之结构要素的规范性法律，它截然不同于“设之于官府而布之于百姓”的那种法。前者属于法学家所研究的法，后者实际上是指行政。

　　自生自发秩序是系统内部相互平衡的结果，而非由外部强制力量所建构的秩序。为了论证这种秩序的存在，哈耶克批评了古希腊以来流行的关于自然和人为的二分法，并提出，除了自然生成和人为设计以外，还有一种中间的状态，即亚当·弗格森所谓“人之行动而非人之设计的产物”。[x]这种非人为设计的秩序之所以形成，“乃是它的要素在应对当下环境时遵循某些规则的结果”，[10]43虽然我们不能完全明白这些规则如何形成，但它们仍然是可辨识的。系统中的各个要素之所以选择遵循这些规则，是因为理性的人要追求利益最大化；从系统整体来说，是因为遵循这些规则的社会相比其他社会有更大的机会获得竞争优势。