“管理法”既然有法的效力，无论是否使法学家感兴趣，都不应该影响它作为“法”的资格。施瓦茨所代表的美国法学观，只说明建构性法律和规范性法律的确不同，而管理论和控权论之争，本质上是法学家的视野差异：关注公共行政的学者通常会支持管理论，并把建构性法律的性质强加给规范性法律，甚至于忽视规范性法律的存在；关注司法审查的学者则会支持控权论，并把规范性法律的性质强加给建构性法律，或像施瓦茨那样把建构性法律驱逐出法律王国。

　　英国也不乏施瓦茨这样的学者。剑桥大学威廉·韦德爵士就声言：“行政法的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”“作为行政法的第一种表述，可以说行政法是行政当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则。这些原则仅是公共当局所要遵守的大量法律中的一部分。有关行政组织的详细法则虽然与行政法有关，但是这不是行政法的确切对象。”[iii]

　　两位行政法权威的论述清楚地表明，控权论成立的前提，是把有关行政组织与行政政策的制定法排除在行政法之外。这种排除在学术上可取，但以此划分法律部门显然不妥。如果涉及行政组织、公共财产、公共政策和行政措施的国会立法不是行政法，那么它们应归入什么法律部门呢？

　　在满脑子个人权利的法学家眼里，建构性法律确实不算是“真正的法律”。英美法系行政法学所界定的行政法，是类似于美国《联邦行政程序法》那样以“自然公正程序”或“法律的正当程序”为核心的、有关委任立法和对行政决定的司法审查的法律规范。这些法律规范的直接调整对象只是“行政机关与立法机关、司法机关之间的关系，而不是行政机关与公民个人之间的关系”。[iv]

　　（二）绿灯理论的行政法定义

　　与红灯路线相反，绿灯理论家的眼光过多地投射于行政过程内部。这一类法学家大多支持功能主义的行政法学理论，罗豪才教授称之为管理论。

　　功能主义的行政法概念通常奠基于行政的概念。要理解什么是行政法，首先须理解什么是行政，在这一点儿上，绿灯理论家显然更高明，因为我们无法想象一个对行政缺乏常识的人会精通行政法。“从某种程度上说，行政法是公法的一支，它以国家行政体制为立法对象。”[v]这一定义的绿灯色彩尚不明显；毛雷尔的行政法定义则是十足的绿灯理论：“行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织——的（成文或不成文）法律规范的总称，是为行政所特有的法。”“行政法是并且正是调整行政与公民之间的关系、确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已。”[vi]

　　调整行政内在过程的规则截然不同于划分权利边界的法律，红灯或绿灯理论都明白这一点儿，红灯理论家的对策是将其排除在法律的大门之外，绿灯理论家则与此相反。“广义的行政法是指可适用于行政活动的全部法律准则，其中既可能是私法准则，也可能与私法准则不同。但是人们一般从狭义上使用行政法这个术语，仅仅指区别于私法准则的原创准则。”[vii]这与英国强调政府与公民适用同一套法律准则形成强烈对比。

　　绿灯理论重视对行政过程的分析，不像红灯理论那样隔岸观火，但这并不意味着绿灯理论不主张控制行政权力，恰恰相反，绿灯模式的控权效果实际上高于单纯的外部控制。绿灯理论也不必然否定个人权利，只是在理论风格方面，不必将行政法的基础建立在个人权利之上。

　　（三）国会立法是红色还是绿色

　　红灯理论以个人权利为合法性基础，它关注的是行政活动的外部边界；绿灯理论则以公共行政为演绎起点，它关注的是行政活动的内在过程。公共行政的过程和公共行政的边界，两者都是行政法的组成部分，但由于法理品格的巨大差异，目前没有任何法学家能够将它们纳入逻辑一贯的法理学体系之中，因而不可避免地形成功能主义和规范主义的对立。

　　依法哲学观之，建构性法律规定“怎么做”，规范性法律则只关心“谁来做”，两者的法理性质截然不同。“怎么做”涉及到技术问题，它必须解决自然界的物理属性，[3]规范性法律则只调整物的归属而不追问物性，易言之，规范性法律调整纯粹的人际关系，建构性法律除人与人之间的社会关系以外，还要调整人与自然的关系。规范性法律产生的前提是人际关系与主客关系的清楚划分，但在公共事务中，二者不可能严格区别，因此，公法带有“天人合一”的玄学色彩。