警察国时代的德国曾将“国库”从“国家”中独立出来，“目的是从命令中也简单地找出一个‘财产法方面’，以使做出命令者也受民法的调整”。[xiii]与此类似，把行政主体从国家中独立出来，目的也是为了在公共秩序中找到一个利益实体，以使秩序维护者也要受行政法的调整。把提供秩序的主权国家从经营公共事业的行政主体中分离，剩下的那个纯粹作为行政法之当事人的公益实体，便是狄骥所说的“公共服务”。

　　与纯粹提供抽象秩序的政治和法律职能相比，维护公益实体之特殊利益的现代公共行政具有以下几方面的显著特征。

　　首先，公共行政以局部的公共利益为目的。现代意义的行政是区分公共利益和私人利益的结果。社会共同体的整体利益可区分为公共利益与私人利益两大部分，私人利益由公民和各法人团体在合法的范围内自由支配，公共利益则需要国家及其它公法人在所辖居民的参与下经营管理。

　　国家和其他公法人通过公共行政对公共资源进行直接调控。公共资源是公法人直接经营管理的那一部分社会资源，它有两种基本的形式：一是由国家独占的物质财富或公用事业；二是私人资源对行政主体和公众所负担的各种债务。

　　其次，公共行政具有实体性。公法学的常见错误是混淆公共利益和整体利益，事实上公共利益只是社会整体利益的一部分。正如狄骥所说：“政府的利益不再等同于其国民的利益。政府的利益虽然不与其国民的利益相背离，但二者毫无疑问是有区别的。所产生的结果便是对创设一套默示批准上述政府职能的公法制度的需求。”[11]38既然公共利益只是社会利益的一部分，那么行政主体在法律意义上就只能是法律的当事人，它和私法人一样具有实体性。正是在这个意义上，我们说行政法是实体法，而宪法不是实体法，宪法是为全社会提供根本秩序的根本法。

　　其三，多元性是现代行政的发展趋势。多元性是现代社会发展的总体特征，但这并不意味着国家由统一走向分裂，相反，它是国家统一日趋巩固的结果。从社会分工来看，多元化意味着行政职能的专业化越来越发达，而其同时，则是立法和司法的高度统一，国家法律秩序日益深入社会结构的微观层次。在古代可以说“朕即国家”；现代国家则首先是一种法律秩序，[xiv]而不是一个实体性的集体人格。[9]也就是说，国家的实体性逐渐消解，而秩序性却越发巩固。

　　行政职能的实体性决定了现代行政的多元性。古代国家的实体性正逐渐被替换为行政的实体性，在这种行政实体之上，有一种非实体性的理性秩序，这就是规范性法律。公共行政的多元性首先体现为地方分权，地方政府对本地方特有的公共事务有权自主管理。其次为公务分权，即某些特殊的、与行政区域没有太多联系的公共事务由公务法人来经营，“它是地方分权以外，另一种以公共服务为基础的分权形式，是技术分权政策的体现。”[xv]

　　四、行政法逐步规范化

　　哈耶克区分了自生自发的演进式秩序与人为设计的建构性秩序，与此对应，狄骥阐述的规范性法律与建构性法律，则分别是以上两种秩序的表现形式。然而当代行政法并不完全是建构性法律，也不仅仅是传统私法意义上的规范性法律，而是一种新型的、立体结构的规范性公法。

　　（一）规范性的行政法何以可能

　　哈耶克认为国家对资源的分配必须遵守事先制定的普遍性规则，这违反了他崇尚演进式理性而贬抑建构型理性的立场。因为行政议会服从立法议会所事先制定的普遍行为规则，意味着在行政政策出台以前，立法议会已经知道了该政策的原则，行政活动的法律规则不是在长期的行政实践中自生自发地演变形成，而是必须由立法议会事先设计。

　　为什么一贯鼓吹演进理性的哈耶克突然之间转向了建构理性的制度模式？我想这是由于英国普通法的思维在作怪。哈耶克和他的前辈戴雪一样，对法治的理解只限于私法式的法治，这种法治的内容在于权利义务的分配，即确认什么是“你的”什么是“我的”。而在狄骥看来，个人权利和国家主权一样都过时的形而上学怪物，现代法律的真正基础是社会连带关系。