这样，中国的“法官”和行政体系中的普通干部几乎没什么区别，履行着一系列公共职能：他可以执行一项法院命令，这时他相当于美国的执行官员，只是这项命令通常是由执行它的同一个法官作出的；他可以在刑事诉讼中主动搜集证据，这时他相当于治安法官；他可以主动介入民事争议和行政赔偿案件，这时他充当仲裁人的角色；他甚至可以在“普法教育”活动期间下乡工作，向农民讲解党在某一特定法律领域内的政策，排查矛盾纠纷并当场解决。[25]因此，在法庭上审理案件、作出判决仅仅是法官扮演的众多角色之一，而且可能还不是一个重要的角色。
那么，在中国谁才是真正的“法官”？这个问题隐含两个相关的问题：第一，如何界定法官（或司法职能）的涵义；第二，在中国谁可能成为一名法官。“法官”在西方是一个特殊并享有特权的职位，必须具备解决法律争议所需要的专门知识和素质。相比之下，中国的“法官”是一个更宽泛的概念，有的不解决具体案件而仅仅执行法院命令或管理法院内部事务的人也被称作“法官”。审判长和审判员通常在法院院长和副院长及其庭长的领导下行使审判职能，后者的职能是确保每一项法律判决政治上“正确”并可以被社会接受。中国的法院院长至少在任期间从不亲自审理具体案件，可是仍然被尊称为“首席法官”。这样，中国就拥有了总数接近30万人的庞大法官群体，远远超过律师的数量，这确实是中国特有的现象，[26]但是这些人中仅一部分真正审判过具体案件。[27]
与其宽泛的定义一致，成为法官的资格限制（Xedu）也很低，过去几乎任何有关系或“有来历”的人都能进入法院并成为“法官”。出于调解经济改革时期日益增多的社会利益冲突的需要，1979年后法官队伍迅速膨胀，形成了目前庞大的法官群体。许多司法工作人员都是从一些社会组织和政治机构中“借调”而来，以前基本没有从事过司法性质的工作。大部分“法官”都是军队转业干部，他们退伍之后被分配从事政法工作，预先没有接受任何法律训练。目前，他们中很多人已经成为法院院长或庭长，掌握着司法判决的实权。[28]党委主要依据他们的政治忠诚而非专业素质决定职位任命，而且只要认为一个人适合在“党政机关”工作，就认为他也适合从事司法工作。[29]工人和高校毕业生也可以被分配到法院而成为“法官”，法庭书记员则在升到“助理审判员”之后的几年内，不必经过正式训练和法律实践也能成为法官。[30]因此，和发达国家相比，中国法官的业务素质还有相当差距。
中国法官的范围过宽产生了实际负面影响。首先，很难从形式上区分履行不同职能的“法官”，也不能从地位和待遇上区别对待。其次，数量庞大的“法官”来共同分享有限的财政来源，平均待遇必然会很低。于是，法官数量多、待遇差以及专业素质低已在司法圈内形成难以改变的现状。要建立一套更加有效的司法体制，第一步必须通过缩减中国法官的范围和数量、提高精选出来的法官群体的社会和经济地位来打破这一恶性循环。[31]司法改革要取得成功，关键要使法院更能吸引年轻的优秀人才。一位编辑的话一语中的，一个好的制度可能是司法改革的必要条件，但这还不够；事实上，在制度改革见效之前，个人素质问题必须得到解决。[32]对于司法改革来说，个人素质和制度优劣是不可分割的两个层面。
2．三位一体的难题——司法资源、制度性依赖和地方保护主义
从上面的论述我们不难想象，中国司法资源总的来说相当匮乏，部分反映在工作条件（Xwc）上。和发达国家相比，中国不仅法官个人待遇低，很多法院的工作环境也确实非常简陋。在偏远地区，即便法院的外观也往往难以维持作为一个“法院”所应具备的威严。[33]法院院长们都有“公关先生”的外号，有的甚至自嘲为“扛着天平的乞丐”。[34]从中国法官的职能来看，经费问题更不容乐观。中国效仿大陆法系模式；如果法官发现现有的证据不充分，经常需要到辖区之外独立调查取证。[35]维持这种有错必纠的法院模式自然要比英美法院成本高的多，因为在采取所谓“当事人主义”的英美法系，法官无须离开法庭，只要坐在法官席上审查权衡各种证据。但是在中国，分配给司法部门有限的经费常常使法官无法履行事必躬亲的职责；在某些情况下，他们只能以不完全合乎法律或道德的方式来完成工作，从而为司法腐败留下很大的缺口。这样一来，中国法院自然会千方百计去争取法律未规定的各项财政支持，法官和当事人一起实地考察时也自然由当事人来支付费用。既然中国的法院负责执行自己的判决，[36]有的还要异地执行，致使这部分附加费用超出了法院的承受能力，司法经费的短缺就使很大一部分判决成为空头支票。到1997年底，200多万项法院判决没有得到执行。司法资源的匮乏不仅严重威胁司法独立，而且破坏了法律的效力和司法公信力。
对司法独立更直接的威胁是司法经费的分配方式。值得注意的是，虽然中国表面上采取中央集权制，但至少在司法关系上仍显得很凌乱，而且随着经济改革的深入而更加恶化。随着基层财政承包制的落实，3000多家法院实行了“分灶吃饭”。[37]从县区基层法院到省高级法院，所有的地方法院在财政上都依赖于它们的地方“老板”，即它们所属的当地政府。法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算，当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁。和美国学校财政系列案中将公立学校的财政完全依赖地方税收造成了极大的地区不平等一样，[38]将法院财政托付给地方政府也会使同样级别的法官在工资、工作条件、住房、福利以及调查取证经费等方面产生地区差异。特别是在穷困地区的法院必须通过各种手段获得经费，必然使它们的独立地位大打折扣。因此，尽管中央权力下放的确能给经济改革带来活力，但在司法管理上，这种思路带来了比它所要解决的问题更严重的麻烦。
更直接的是，地方人民代表大会和地方政府控制着法院的人事（Xapr呈现低值）。《法官法》第11条规定，地方各级法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。尽管实行了司法改革，但这些规定在将来一段时期内仍然有效，这也是有“中国特色”的人民代表大会政治制度的具体体现。结果，一个不执行地方领导指示的法官就会受到警告甚至被解职。[39]地方人大甚至可以就法院负责的具体案件让法院的领导和当事人一起商讨并直接做出决定。例如四川省安岳县人大常委会就和法院副院长、庭长和案件被告“坐在一起”共同商议如何“起草司法判决书”。[40]虽然人大在党委和行政面前经常显得“弱势”，但是在司法面前却似乎相当“强势”。2003年的“洛阳种子案”表明，即便地方法官敢于维护中央法律的效力，也将受到地方人大及其常委会的严厉处置；如此，则还有哪个地方法院敢和地方保护主义对着干呢？[41]在目前制度环境下，地方人大非但没有充分发挥民主政治功效，反而对干预司法却相当有效。
