转型中的人民法院
中国司法改革回顾与展望
张千帆
【摘要】很长时间以来，诸多因素一直困扰着中国的各级法院。政治干预破坏了司法公正和独立，业务素质优良的法官极为稀缺；更普遍的是，中国基本上还是一个行政国家，传统上无足轻重的司法权尚未得到社会应有的尊重。现行司法体制因无法保持中立而不能满足市场经济持续发展的需要，因为只有保持政治中立才能巩固在市场交易中形成的经济秩序。中国作为一个发展中国家，各地的情况和地方利益存在巨大差异，各级法院和当地政府之间联系紧密，这些因素也损害了法治统一。改革现行司法体制的紧迫性已无需论证，但是具备政治可行性的改革思路尚不清晰。本文主要分析了中国司法存在的各种问题及现行的解决方案，提出了分析司法体制所需要的理论模式，然后对造成中国司法综合症的若干因素进行分类，并介绍了治疗这种综合症的现行解决方案，最后简要讨论了这些解决方案可能产生的实际效果并展望司法改革的未来方向。
【关键词】司法改革；人民法院；司法综合症；司法独立
【全文】
一、引言
关于中国的法治进程，学术界一般都认同以下两点：一方面，自1978年改革开放以来，中国在迈向法治的道路上实现了“大跃进”；另一方面，中国要成为一个真正的法治国家还有很长的路要走。在改革开放三十年间，全国人大会及其常委会已经制订了220多部法律，国务院发布了大约800部行政法规，地方政府发布了8000部地方性法规。[1]司法体制也有所发展，法院和检察院经过1979年的改造，已能更好地服务于新的经济体制改革。[2]各级法院和检察院工作人员总数分别超过29万人和22万人。[3]同时，律师的数量已达到15万人，全国各地都建立了公证处和法律援助中心。[4]立法及法制框架看起来在扶持刚刚起步的市场经济方面发挥了应有的作，而市场经济也是目前中国改革最主要的驱动力。1999年宪法修正案首次明确提出“依法治国”和建设“法治国家”。[5]但是统计数字看似“可靠”，却往往含有水分并产生误导，更何况数量并不等于质量。事实上，随着人们对法治发展的期望值不断提高，它的不足也更加明显。尽管中国现在可以声称保证社会稳定繁荣所必需的法律已经基本具备，但是这些法律并没有得到很好的遵守和有效的执行。毕竟，在一个以前“无法无天”的社会，制定法律只是第一步也是比较容易的一步；法治要求在日常生活落实法律，而这是一项更艰巨的任务。这项任务至今仍然摆在了中国政府部门尤其是法院面前，因为我们普遍相信法院是公正执法的最后一道防线。[6]
中国的法院承担着一些在西方法院看来也很难处理的任务：他们要对错综复杂的经济关系中的民事争议进行合理平衡；在社会转型时期，以前约束人们的一些行为规范作用逐渐淡化，他们便要制止随之而来的各种犯罪行为，同时还要对犯罪嫌疑人的基本权利给予适当的尊重；[7]他们不仅要面对目前仍无所不能的行政权力干预，而且还要确保自己的判决同执政原则和政治方向保持一致。[8]中国的法院能胜任这些工作吗？粗略考察一下目前状况，就会得出不太乐观的结论。中国司法部门受到一些长期存在的问题困扰，[9]如贫困地区法院经费短缺、法官待遇低、与发达国家同行相比效率低下、财政和人事依附当地政府并几乎已成为维护本地利益的“地方政府部门”、审判程序不公正并容易受私人关系的影响、“执行难”使一批司法判决成为政府开出的空头支票、司法腐败和经济增长成比例、权钱交易普遍存在……[10]这类问题层出不穷，构成了下文所称的中国“司法综合症”。
至少从1999年10月最高法院首次公布法院改革刚要以来，中国法学界就一直在寻找治疗“司法综合症”的良方。和以后两个五年改革纲要相比，第一个改革纲要（以下简称《纲要》）的构想显得更为宏大，显示了当时中国推进司法职业化的决心。《纲要》提出要增强法官的独立性和自主权、确保司法效率、实现司法公正、限制法官资格，使之成为“真正意义上的法官”。[11]《纲要》为司法改革描绘的美好前景是令人憧憬的，但是十年之后重新回顾《纲要》提出的目标，不难看出总体上并未实现，而且前景不甚明朗。本文分四部分分析中国司法存在的问题及现行的解决方案，首先提出分析司法体制的基本理论，然后对导致中国司法综合症的各种因素进行分类，最后介绍治疗这种综合症的解决方案，并简单探讨这些解决方案可能产生的实际效果。
二、理论模型
每一项有意义的行动都首先有一定的目标，中国司法改革的目标也很明确：一套有效的司法体制，即能公正有效地解决法律争议的法院体制。[12]下一步则是达到这一目标的方法或手段：怎样做才能建立这样的体制？这里我们需要综合利用宏观的（统计学的）和微观的（理性选择）模型来分析司法行为。法官的职责是开庭审理案件并作出判决。从法律的角度来看，法官要作出一项“公正”或“公平”的判决，不能受个人观点或自身利益等“不相关因素”的影响，要适当地将法律运用到具体案件之中。她必须接受良好的教育和培训来获得能够理解相关事实和正确适用法律的专业素质，[13]还要通过某种方式培养廉洁作风来抵御各种外来干预。这些干预来源广泛，都与法官有着千丝万缕的联系。最明显的来源是政府其他部门或执政党的权要，特别是当他们掌握着与法官个人相关的重要利益时更是如此。强大的社会团体也可能影响法官的判决；法官也的确担心产生不利社会影响而作出违背法律的判决。法官在日常生活中还必须面对广大亲戚朋友们的求助，这在中国尤其常见。另外，一方当事人可能仅仅通过贿赂法官就能成功地影响判决。当然，如果法官清正廉洁，在各种压力、威胁和诱惑面前不为所动，那么他就不需要任何抵御措施来防范外来干预；然而，在现实社会中，这样的人是很难找到的。尽管法官的业务和道德素质是不可缺少的，但是法官具有同普通人一样的优点和缺点，也和他们一样容易犯错误。因此，只有具备制度保障才能真正实现司法独立。
