司法改革已经进行了十年，改革纲要也已经两度更新，但是改革力度似乎逐渐减弱，目标也有所调整。这一现象本身显示，在现行权力结构下进行的司法改革必然是脆弱与艰难。无论中国司法改革何去何从，都不可能脱离政治为其设定的限度。这就是中国法治未来面临的挑战。在这个意义上，尽管有人主张法治先于民主的改革路径，而民主也确实离不开法治所保障的规范选举，[85]但是从中国司法改革经验或教训来看，法治的健康发展同样也依赖民主；只有在民主的土壤上，才可能结出法治的果实。
【作者简介】
张千帆，北京大学宪法与行政法教授。
【注释】 朱恒顺：《人大立法》30年，
http://www.rdyj.com.cn/2009-rdqk-04-10.
在中国，人民检察院被视为司法机关的组成部分。这种界定似乎比西方普遍的界定宽泛，西方的“司法机关”通常仅指法院。除非另作说明，本文使用西方的界定方式。正在进行的“司法改革”主要侧重于法院和法官的改革，偶尔也涉及到检察院。
如下所示，仅仅数字并不能真正说明问题；事实上，数字可能恰恰体现了阴暗面而非积极方面。譬如，中国对“法官”概念的界定比西方要宽泛地多，以至于改革必须面对如此众多的“法官”业务素质低下的问题。
关于非政府部门对中国法治进程所做的贡献，参见C. David Lee, “Legal Reform in China: A Role for Nongovernmental Organizations”, Yale Journal of International Law, 25, (2000),p.363。
全国人民代表大会以压倒性多数通过了这项修正案。关于对这次修宪过程评论，参见乔晓阳：“关于这次修宪的背景、过程、原则、内容及意义”，《中国法学》1999年第2期，页3—8。关于其意义的讨论，参见“宪法修改问题笔谈”，《法学研究》1999年第3期，页147—156。
关于中国法治改革的成就与局限，参见Stanley Lubman, Bird in a Cage: Legal Reform in China After Mao (Stanford: Stanford University Press), 1999; Pitman Potter, ed., Domestic Law Reforms in Post-Mao China (Armonk, N.Y.: M.E. Sharpe), 1994; Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People''s Republic of China’, Berkeley Journal of International Law, 19, (2001), p.161.
辽宁省抚顺市的一个地方检察院率先试行“沉默权”（更直白地说就是“零口供”）。参见《南方周末》2000年9月7日、21日；《中国青年报》2001年1月3日。为消除刑事诉讼中普遍存在的刑讯逼供现象而制定的一些保护性规定还没有形成法律文件，并且仅仅局限于刑事侦查（而不是司法审判）阶段几种类型的案件。
Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People''s Republic of China’, pp. 191—198; Pitman Potter, ‘The Administrative Litigation Law of the PRC: Judicial Review and Bureaucratic Reform’, in Pitman Potter, Domestic Law Reforms in Post-Mao China, pp. 270—304.
关于对中国司法制度存在的问题和解决这些问题所必需的改革措施的讨论，参见中国社科院法学所举办的“依法治国与司法体制改革”研讨会系列论文，此次研讨会综述载于《法学研究》1999年第4期，页151—160。
龚德培：“要杜绝司法不公的现象”，载《人民法院报》2004年4月28日。
《新华日报》1999年10月25日B1版。
我们发现，公正与效率这两个基本目标常常会相互冲突。中国学者已习惯引用被再三引用的英国法律谚语：“延误的公正等于不公正”，但可能忘记了高效的误判也是无效的。涉及到司法改革的一个具体问题时，我们将详细讨论司法效率和司法公正之间的张力问题（见第四部分）。
这里假定法律——不管是成文法还是“不成文法”（比如习惯法和判例法）——是相当清楚并且事实已为人所知。这可能是一个有问题的假定，特别是对于宽泛和模糊的中国立法而言。我们在此暂且忽略这一问题。参见Sylvia Ostry, ‘China and the WTO: The Transparency Issue’, UCLA Journal of International Law & Foreign Affair, 3, (1998), p. 1.
关于类似因素的讨论，参见Stanley Lubman, ‘Bird in a Cage: Chinese Law Reform After Twenty Years’, Journal of International Law and Business, 20, (2000), pp. 394—398; Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People''s Republic of China’, pp. 214—217.
这里的道德因素不是特指一项明确的道德规范，而是指综合职业道德，即一个公共官员尽职尽责的职业操守。
在这里，努力和天赋（可以用IQ来衡量）也可能很重要，但可能因太直接而被忽略。这些因素使法官在专业能力上产生差别，所有的差别当然不是教育这一个因素造成的，但有一部分是由教育引起的。
至此，在一个简化的线性回归模型中，因变量和自变量之间的关系可以用下列等式来表示(不计系数和常数项)：Yj=Xedu+Xtrain+(Xapr+Xwc+Xind)(Xmi+Xcor)
正如孟子所说：“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”关于中国法学家对“人治”（笔者认为“人治”相对于它要表达的意思来说是严重的用词不当）概念的新解释，参见苏力：“认真对待人治”，《华东政法学院学报》1998年第1期，页8—13。
不过这一说法也并非绝对，传说中的传奇人物皋陶便由于他公正判案的能力而享有很高的声誉。参见《尚书》“皋陶谟”篇。传奇毕竟是传奇，并不能代替事实。
例如，在清朝，最高司法机构大理寺就从属于最高行政官员宰相。当然它也直接向皇帝负责。参见瞿同祖：《中国社会与中国法律》，北京：中华书局1981年版。
《中央政府关于加强人民司法工作的指示》，1950年11月3日。
贺日开：“司法改革——从权力走向权威”，《法律科学》1999年第4期，页30—38。
2000年7月1日，全国所有的法官开始改穿特别为他们设计的法官袍。一款新式法官袍是否有助于培养法官新的司法文明还有待于观察。
铁犁、陆锦碧：“一场有缺陷的司法改革——建国以来法学界重大事件的研究”，《法学》1998年第6期，页2—5。
这里还有一个正面宣传性报道：在南京市宣武区，三名法官来到玉米地，带着照相机拍照，用来作为玉米质量的证据。据说这些农民想告种子商卖给他们质量低劣的种子，但又担心将玉米留在地里作为法庭证据会耽误下一季的播种。于是这些法官决定帮助这些农民保全这些证据。尽管这项行动在民事诉讼法中有明确规定，但这些农民是否已正式提起诉讼还不明确。参见《南京都市文化报》2000年7月27日A3版。
在上海，法官被推荐去从事公众“咨询”服务。他们会在街道上摆上桌子，回答公众法律方面的问题，有时在一项诉讼中胜诉方不在场时接受败诉方对司法判决的埋怨。由于街道司法程序存在问题，法官的建议和评论仅仅基于诉讼一方当事人的言词，后来这样的活动受到了批评，并且要求法官避免对具体案件作出评论，尤其是还没有判决的案子。参见《上海法制报》2000年7月14日，页1。
关于一项富有洞察力的批评，参见贺卫方：“中国司法管理制度的两个问题”，《中国社会科学》1997年第6期，页117—130；又见同一作者：“通过司法实现社会正义——对中国法官现状的一个透视”，载夏勇编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版。
追溯到1991年，助审员以上级别的法官都有138000人，而当时只有47000名律师。1997年，中国律师数量达到100000人，而由于各地增编，助审员以上级别的法官增长到247000人。参见王晨光：“办案效率与法院内部运行体制的改革”，《法学》1998年第10期，页46—51。
另一方面，判案人员不一定是法官。法庭书记员负责调查案件甚至写出判决都是普遍现象。参见付和平、魏磊：“职业书记官制度构建初探”，载《人民法院报》2000年5月26日。
马俊驹、聂宗德“当前我国司法制度存在的问题与改进对策”，《法学评论》1998年第6期，页22—30。最近披露出来的一个“外行管内行”的例子是赵作海冤案，没有任何法学背景的政法委书记为了结案命令下级酿成
冯琦、苏德根：“法官制度如何改革”，载《人民法院报》2000年4月28日。
同上注。
从最高人民法院也能看出中国法院的“过大”问题。其各部门的法官总数超过了200名。参见蔡定剑：“法院制度改革刍议”，页101。
参见贺卫方：“司法改革之路”（下），（2000年4月3日访问）北大法律信息网。
一项被广泛引用的报道称，经费的严重缺乏导致了中国法院不择手段的逐利行为。参见“贫困地区基层法院经费短缺严重”，载《人民法院报》1993年5月7日。
郝铁川：“论中国社会转型时期的依法治国”，《中国法学》2000年第2期，页7。
1992年10月起，我国在许多省市法院进行刑事审判方式试点改革，在最高法院的监督下实行盎格鲁—美利坚的控辩模式。
每个地方法院都有执行庭，负责执行法院的判决和行政机构申请的强制执行案件。
蔡定剑：“法院制度改革刍议”，页97—102。
参见San Antonio Ind. School Dist. v. Rodriguez, 411 U.S. 1 (1973).
蔡定剑：“法院制度改革刍议”，页97—102。
皮纯协、邓旦旦：“关于中国司法改革的研讨（下）——行政审判的困境与改革思路”，《法学家》1998年第2期，页97—99。
另外，据一位德高望重的辩护律师透露，比佘祥林冤案更严重的聂树斌案之所以久拖不决，河北法院之所以在最高法院明确要求重审之后仍然无所作为，而司法内部之所以自上而下压力有限，正是因为担心河北代表团拒绝通过法院工作报告。
席小俐：“对我国审判制度改革的几点思考”，《法学家》1998年第2期，页113—116。
实际参与审判的法官只占法院全体工作人员总数的一半，但有限的经费却由法院全体工作人员分享。参见席小俐：“对我国审判制度改革的几点思考”，页114。
吴晓东：“审判运行机制需改革的三问题”，载《人民法院报》2000年6月2日。
参见王利明、姚辉：“人民法院机构设置及审判方式改革问题研究”（上），《中国法学》1998年第2期，页7—9。
刘瀚、张根大：“合议庭制度改革四题”，载《人民法院报》2000年5月5日。
一项严密的理论阐释，参见陆符嘉：Bureaucratic Corruption and Institutional Changes in China: A Property Rights View, Doctoral Dissertation, (Austin: University of Texas, 2000), Chapter 4.
原广西壮族自治区高级法院副院长潘宜乐被查出收受贿赂25万元人民币，被判处有期徒刑15年。谭世贵：“我国司法改革研究”，《现代法学》1998年第5期，页65—70。
在河南省，一位地方法院院长和行政审判庭庭长以金钱和罪犯的妻子提供性服务为交换条件，将一项刑事判决缩减了5年；这一行为在该罪犯被释放后又重新被起诉时才发现。参见郭启超：“河南两法庭庭长因徇私枉法被判有期徒刑”，载《南京服务导报》2000年7月14日。
浙江省的一个案件中，一家县级法院明知当地财政局非法贷款给涉嫌诈骗的原告，但仍然认为被告有责任偿还原告人民币30万元。参见苏惠渔等：“司法体制非改不可”，《民主与法制画报》1999年6月4日，页22，该文报道了法院在借贷案件中包庇“钱管家”（财政局）来防止资金流失。
在四川省成都市，基层法院判决一名受害人15年有期徒刑，这名受害人是在自我防卫时将一名凶杀嫌疑犯杀死，结果这名受害人死在了监狱里。他的亲属先后26次到北京上访要求还死者清白。当中央政府的官员来调查此案时，法院伪造证据来掩盖他们的错误判决，并且该市中级法院和省高院串通检察院一起伪造案件事实真相来袒护基层法院。参见“26次进京上访”，《民主与法制》1997年第27期，引自郭道晖：“实行司法独立与遏制司法腐败”，《法律科学》1999年第1期，页5—15页。
参见“通过严格制度维护司法公正”，载《新华日报》2000年7月27日。
《最高人民检察院工作报告》2009、2010。
有时法官甚至在另一方当事人不在场时仅向一方当事人调查案情。参见王利明、姚辉：“人民法院机构设置及审判方式改革问题研究”（上），《中国法学》1998年第2期，页11。
叶珊、仙水：“你不能不腐败”，载《检察日报》1999年9月22日。
对中国同美国、英国、德国和新加坡法院的违法行为的比较，参见郭道晖：“实行司法独立与遏制司法腐败”，《法律科学》1999年第1期，页5—15页。
据分析，中国的官员与民众比率增长了17倍：从人民共和国建立时的1：600增长到目前的1：34。参见葛剑雄：“全社会的负担”，载《南方周末》1998年7月17日，引自贺卫方：“司法改革中的上下级法院关系”，《法学》1998年第9期，页42—44。
张卫理：“中国需要大批法律人才”，载《法制日报》1997年10月3日。
参见李汉昌：“司法制度改革背景下法官素质与法官教育之透视”，《中国法学》2000年第1期，页49。
参见《人民法院报》2000年3月29日—4月14日的一系列报道。
“各地法院认真落实《五年改革纲要》：审判长选任工作陆续启动”，载《人民法院报》2000年4月14日。关于北京的一个实例，参见“同一起跑线上的竞争：北京海淀区法院中层副职选任纪实”，载《人民法院报》2000年3月29日。
“北京的一家中级法院建立了‘程序机制’，致力于消除司法公正的瓶颈”，载《检察日报》2000年4月26日；关于的“阳光计划”，参见“武城县法院（山东省）审判程序改革纪实”，载《人民法院报》2000年3月30日；“河南省各级法院在全国率先杜绝司法鉴定工作中的暗箱操作”，载《法制日报》2000年5月3日。
杨童鹤：“十六字承诺：贵州省溪峰县人民法院改革纪实”，载《法制日报》2000年4月28日。但是同一篇报道本身说明问题依然存在，它提到，“根据法院的工作职责安排，庭外调查取证是没有行政职务的法官与书记员的任务”。这篇文章显示出法官在主动搜集证据方面仍扮演主要角色。更令人不解的是法院书记员似乎也有同样的权力。
时永才、张纪范：“常州中级法院改革纪实”，载《人民法院报》2000年6月27日。
唐永亮：“深化审判改革，维护司法公正”，载《法制日报》2000年6月27日。这些例外案件的范围从未得到明确的界定。
比如江苏省，参见“通过严格制度维护司法公正”，《新华日报》2000年7月27日A2版。
“四川法院将清退不合格法官”，见
http://news.sohu.com/20000718/100003.html.
参见《法制日报》2001年3月19日。
最常见的是，中央政府从地方官员的汇报中得不到真实的统计数字。地方官员有夸大自己业绩（通常是经济业绩）的动机。例如，加拿大众多科学家指出，中国政府向联合国报告的捕鱼数量比模型估计的结果整整高了一倍。参见‘China Caught Out as Model Shows Net Fall in Fish’, 414 Nature (29 November 2001), p. 477；李虎军：“中国虚报捕鱼量？”《南方周末》2001年12月13日。
“肖扬指出中国将在两年内有效抵制司法腐败”，中国新闻社2000年6月24日报道。
汉原衡：“包头市人民法院改革纪实”，《人民法院报》2000年5月8日。
有的学者仅注重比较表面数字，参见李晓斌：“审判效率如何能有大幅度提高：兼谈基层法院内部改革”，《法学》1998年第10期，页52—54。
参见美国里程碑式的案例Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970)基于社会效益对司法效率与司法公正作出权衡的论述。
Max Weber, The Religion of China, Hans H. Gerth, trans., (New York: Free Press, 1951), pp. 228-229.
例如山西省五寨县法院的艰难处境，参见《人民法院报》2001年4月7日。
“高薪养廉”的提议一时间遍布全国，但我们能意识到，工资的提高至多是迈向廉洁政府的一个必要条件。按儒家学说，道德教育被看作是约束个人行为不可替代的手段。问题是中国目前缺少一种既受官方认可又能说服公众的道德学说。
此外，经验告诉我们，物质繁荣与市民文化也必不可少。据报道，不久的将来，上海第一中级法院大约会有三分之一的法官拥有硕士和博士学位。参见《法制日报》2001年1月30日。
例如北京房山区法院的审判程序创新，参见《人民法院报》2001年3月13日。
一位中国法官对这些竞争机制的异议，参见游振辉：“法院内部竞争上岗辩”，
http://www.china-judge.com/fnsx/fnsx950.htm.
Andrew Nathan, China’s Transition, (New York: Columbia University Press, 1997), p. 239. 关于文化、意识形态和政治环境对中国司法改革的限制，参见顾培东：“中国司法改革的宏观思考”，《法学研究》2000年第3期，页3—16。
徐显明：“司法改革二十题”，《法学》1999年第9期。
“肖扬在全国高级法院院长会议上指出，要有力推动人民法院的改革”，《法制日报》1999年6月6日，页1。
贺日开：“司法改革：从权力走和权威”，《法律科学》1999年第4期，页30—38。
对全国人大和中国共产党自身推动实现法治的动机的预测，参见Andrew Nathan, China’s Transition, p. 245；Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People''s Republic of China’, pp. 193-195。
我们可以参考许多国家的相关经验。新加坡就是没有民主而实现法治的一个明显例子。研究新加坡相当独立的法院体制的政体、文化或道德前提应该是很有意义的，例如新加坡社会精英一致认为，司法独立要求法官避免和政治人物发生直接接触，而许多诸如此类的前提在当代中国并不存在。
