此后，美国联邦制转变到合作主义模式，其中各州和联邦分享权力。合作联邦主义是在美国新政时期发展起来的，当时的主要领域是经济调控，例如反垄断、证券交易、劳资关系和税法，但是诸如食品和药品安全等涉及公共健康的某些领域也开始实行合作联邦主义模式。现在，合作联邦主义的最重要领域包括环境法、通讯法、医疗保健、网上购药管制、职业安全与健康、公共设施调控、执法许可和打击种族仇恨犯罪等。[45]合作联邦主义要求不同层级的政府相互协调，尤其是联邦诱导（而不是强迫）各州参与联邦项目。由于宪法并没有详细规定纵向分权，合作联邦主义主要是通过法律和行政行为进行的。在合作联邦主义的二维图式中，联邦和各州权力并非简单地此消彼长，而是可能同时消长。例如在矿产开发、污染控制和物种保护领域，联邦和各州针对同样对象行使相当广泛的权力。[46]
合作主义模型有助于促进联邦和州共同发展全国通讯政策，例如1978年的《公共设施规制政策法》和1992年的《能源政策法》。和二元思维模式不同的是，合作联邦主义强调联邦在决策前和各州协商。一个例子是1934年《通讯法》所规定的联邦—各州联合委员会和会议，委员会或会议都是由联邦通讯委员会任命或启动的。联合委员会首先讨论问题的解决方案，然后将建议交给联邦通讯委员会决定是否采纳。另一个例子是联邦和州共管电气设施，这一领域的竞争、规制和技术都发生了显著变化。为了应对能源危机，国会制定了1978年的PURPA，规定由国会制定标准，供各州能源委员会在设计能源政策过程中参考；只要各州对国会标准给予适当考虑，各州有自由接受、否定或修改标准，但必须经过证据性听证。和二元模式相比，合作模式更为灵活和多元，各州也拥有大得多的权力。事实上，最后的结果是各州标准大同小异。显然，城市和农村不同，能源进口州和出口州，以核电、水电、太阳能、煤电、油气、风能或热能等方式为主的各州情况也都不相同。这样，各州可以根据自己的情况调整国会建议的统一标准。这样，联邦机构也很轻松，用不着考虑统一标准在51个地区是否适用。联邦和州之间的合作显著降低了冲突，而能源的生产者和消费者都从改善、一致和在所有州有效的能源政策中获益。[47]
当然，虽然联邦和州权的固定疆界消失了，它的思维仍然延续着，现代联邦主义仍然沿用了联邦和各州分权的基本框架。二元联邦主义随着19世纪后期的中央化衰落了，但是在1990年代的结构性变化又有所复兴。在1995年的“校园枪支案”，[48]伦奎斯特法院试图用“非贸易”(noncommercial)活动这个概念，来为州的专有权力创造空间，但是“贸易”和“非贸易”实际上是很难界定的。现代国家的逻辑基础包括中央化的官僚理论、经济规制和再分配，要求更强的国家能力以及公众对中央政府的普遍期待。虽然全球化和后工业时代的来临提升了各州的相对地位，因而联邦主义的宪法含义发生转折，但是不太可能简单回到19世纪的二元论。上述环境保护、医疗保险和基础教育等领域的实例表明，合作联邦主义已经是联邦国家挥之不去的主导分权模式。
【作者简介】
张千帆，北京大学法学院宪法学与行政法学教授。
【注释】 Christopher K. Leman and Robert H. Nelson, The Rise of Managerial Federalism: An Assessment of Benefits and Costs, 12 Environmental Law 981 (1982).
另外，联邦权力还随着开支权而得到显著增长。联邦通过征税获得大量岁入，然后作为联邦对州的转移支付影响州的权力。参见Michel Rosenfeld, Pragmatic Federalism, in The Failures of Federalism in the United States, 1 F?deralismus-Studien 247 (1993).
事实上，即使在美国电信公司和IBM等大企业，权力下放也是普遍趋势。参见Christopher K. Leman and Robert H. Nelson, The Rise of Managerial Federalism: An Assessment of Benefits and Costs, 12 Environmental Law 981 (1982).
与此同时，各州内部也进行了权力下放。例如纽约市将人事和教育政策下放到单个学区，从而跨过甚至可能取消大区的社区委员会。另一个普遍趋势是地方政府将权力下放给某些私人性质的民间组织，例如纽约市将某些重要的市政服务及其附随的收费权委托给私人运营的“企业改善区”。Peter H. Schuck, Some Reflections on the Federalism Debate, 14 Yale Journal on Regulation 1 (1996).
Thomas S. Ulen, Economic and Public-choice Forces in Federalism, 6 George Mason Law Review 921 (1998).
关于美国和欧洲联邦主义模式的比较，参见Daniel J. Elazar & Ilan Greilsammer, Federal Democracy: The U.S.A. and Europe Compared A Political Science Perspective, in Mauro Cappelletti, Monica Seccombe and Joseph Weiler (eds.), Integration Through Law: Europe and the American Federal Experience (1986), pp. 71, 77-79.
参见Henry N. Butler and Jonathan R. Macey, Externalities and the Matching Principle: The Case for Reallocating Environmental Regulatory Authority, 14 Yale Law & Policy Review (Symposium Issue) 23 (1996), p. 25; Jonathan H. Adler, Jurisdictional Mismatch in Environmental Federalism, 14 New York University Environmental Law Journal 130, (2005), pp. 133, 158-160; Daniel C. Esty, Revitalizing Environmental Federalism, 95 Michigan Law Review 570 (1996), p. 574.
Wallace E. Oates, On Environmental Federalism, 83 Virginia Law Review 1321 (1997), p. 1323; Daniel A. Farber, Environmental Federalism in a Global Economy, 83 Virginia Law Review 1283, (1997), pp. 1318-19.
当然，“底线竞赛”的逻辑未必适用于每一个州。事实上，即使在联邦干预环保领域之前，有些州就已经在这个领域积极制度创新，例如加州控制空气污染的力度远超过联邦要求，而加州模式为好几个州所效仿。参见Richard L. Revesz, Federalism and Environmental Regulation: A Public Choice Analysis, 115 Harvard Law Review 553, pp. 585-593 (2001); Richard L. Revesz, Rehabilitating Interstate Competition: Rethinking the “Race to the Bottom” Rationale for Federal Environmental Regulation, 67 New York University Law Review 1210 (1992), pp. 1224-27, 1229-33; Richard L. Revesz, The Race to the Bottom and Federal Environmental Regulation: A Response to Critics, 82 Minnesota Law Review 535 (1997), p. 536.
参见William W. Buzbee, Contextual Environmental Federalism, 14 New York University Environmental Law Journal 108.
Robert L. Fischman, Cooperative Federalism and Natural Resources Law, 14 New York University Environmental Law Journal 179 (2005).
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2003年，联邦工作人员的平均年薪是57610美元，而各州政府工作人员只有40600美元，地方政府工作人员则只有 37880美元，参见Bureau of Labor Statistics, U.S. Dep''t of Labor, Occupational Employment Statistics: November 2003 National Industry-Specific Occupational Employment and Wage Estimates,
http://www.bls.gov/oes/current/naics3> 99000.htm.
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参见朱晓超、康理诚：“美国煤矿安全启示”，《财经》2004年第25期（12月27日），第25-38页。
当然，美国煤矿事故的下降还在很大程度上归功于高效的产业结构。美国非常重视煤炭资源的管理，并通过市场化手段达到煤炭资源的优化配置。因竞争较为充分，美国煤矿的全员效率一直保持着世界最高水平。相比之下，中国的采煤效率仅为美国的2.2%。通过收购与兼并，具有较强竞争力的企业不断占有更多的资源，最终使煤炭资源获得更为集中且高效的开发。进入20世纪80年代后期，美国煤炭企业趋于大型化、集团化，大型煤炭公司的产量在全国总产量中的比重日益增加。在1991至2002年间，美国最大的20个煤炭公司的产煤量占全国总产量的比重从56.7%增加到81.8%。由于煤炭可采量的55%为联邦政府所有，私人占有仅45%，因而各大煤炭公司一方面通过投标从联邦政府获得煤炭资源，另一方面通过收购兼并国内外煤矿而控制大量优势资源。新技术的开发与应用改善了安全水平，煤矿公司也愿意进行安全方面的投资。安全与生产并非矛盾，两者并重成为行业目标。
当然，如果在此后继续资助大量项目，就有可能导致低效率和资源浪费。
Christopher K. Leman and Robert H. Nelson, The Rise of Managerial Federalism: An Assessment of Benefits and Costs, 12 Environmental Law 981 (1982).
参见Robert F. Rich & William D. White, Health Care Policy and the American States: Issues of Federalism, in Robert F. Rich and William D. White (eds.), Health Policy, Federalism, and the American States (1996), pp. 3, 17-25; Robert F. Rich and William D. White, Federalism and Health Policy, 1998 University of Illinois Law Review 861 (1998); James G. Hodge, Jr., Implementing Modern Public Health Goals Through Government: An Examination of New Federalism and Public Health Law, 14 Journal of Contemporary Health Law & Policy 93 (1997).
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John D. Blum, Overcoming Managed Care Regulatory Chaos Through A Restructured Federalism, 11 Health Matrix 327 (2001).
但仍有人认为基础教育同样可能产生“底线竞赛”，参见Alvin K. Klevorick, The Race to the Bottom in a Federal System: Lessons from the World of Trade Policy, in Yale Law & Policy Review/Yale Journal on Regulation 177 (1996), pp. 179-181。对于反论，参见Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures, 64 Journal of Political Economy 416 (1956).
Michael Heise, The Political Economy of Education Federalism, 56 Emory Law Journal 125 (2006).
San Antonio Independent School District v. Rodriguez, 411 U.S. 1.
Michael Heise, The Political Economy of Education Federalism, 56 Emory Law Journal 125 (2006).
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巴西一开始65年的统治是立宪君主下的单一制。1889-1930年，巴西在美国影响下成立第一共和，建立了20个州的联邦制。1891年
宪法的运行很糟糕，选举普遍作弊。1946-64年，巴西从军事统治回归短暂的民主，赋予州和地方政府相当程度的自治，但是随后又回到了高度集权的军事统治。1988年，巴西回归民主之后制定了新
宪法，许多权力下放到州和地方政府，并重新分配了联邦、州和地方的税权以及立法权和行政权。
参见Martin H. Redish, Constitutionalizing Federalism: A Foundational Analysis, 23 Ohio Northern University Law Review 1237 (1997).
Louisiana Public Service Commission v. FCC, 476 U.S. 355 (1986).
参见Morton Grodzins, Centralization and Decentralization in the American Federal System, in Robert A. Goldwin (ed.), A Nation of States (1963), p. 1。类似地，夏皮诺教授提出了联邦分权的“交响”(polyphonic)理论，认为联邦制存在着多个政治权力的独立来源。政治权力的范围是由疆域而不是议题决定的，任何行为都不是绝对超越联邦或州的管辖之外，联邦和州政府是共享并存的权力中心。二元论坚持界分联邦和州的权限，交响理论则强调多个权力中心的独立存在及其交互作用的体制保障。联邦和州政府都不得削弱对方的独立立法权，国会不得摧毁各州在制度上的完整性，既不得阻碍州议会开会和立法的权利，也不得削弱州法院解释和实施州法的功能。如果联邦政府控制州的政府过程，就违反了联邦主义
宪法原则。参见Robert A. Schapiro, Toward a Theory of Interactive Federalism, 91 Iowa Law Review 243 (2005).
参见同上，以及Pete du Pont, Federalism in the Twenty-First Century: Will States Exist?, 16 Harvard Journal of Law & Public Policy 137 (1993), pp. 143-144.
Robert L. Fischman, Cooperative Federalism and Natural Resources Law, 14 New York University Environmental Law Journal 179 (2005), pp. 188－189.
Id.
Raymond W. Lawton and Bob Burns, Models of Cooperative Federalism for Telecommunications, 6 Albany Law Journal of Science & Technology 71 (1996).
United State v. Lopez, 514 U.S. 549，译文见布莱斯特等：《
宪法决策的过程——案例与材料》（第四版），张千帆等译，中国政法大学出版社2002年版，第491-508页。
