2．印度与拉美国家

　　印度并不是美国或德国意义上的联邦，各州远非完全自治的独立王国，也没有什么中央政府不可侵越的自主权。宪法第3条规定，议会可以通过法律将任何州一分为二或合二为一来形成新的州，或改变州的规模和名称，甚至通过修宪改变州的立法和行政权力。例如1956年的《各州重组法》将原先的27个州和一个地区改为14个州和6个地区。事实上，中央政府可以对州发布指示，并在紧急状态下行使对州影响深远的权力，甚至总统可以接管州的行政。[39]和美国宪法不同的是，印度宪法第5条并不承认联邦和州的双重公民权。同时，印度现在的各州原先并非独立国家通过协议走到一起，而是人为凭空创立的，因而缺乏历史根基。在这个意义上，印度只是一个准联邦国家，其中混合了诸多单一制成分。

　　拉美四国的宪法文本和美加颇为类似，但是现实却相差甚远。除了巴西之外，这些国家的政治权力严重集中在中央，尤其是行政分支，各州或省则只有很少的自治权。[40]阿根廷宪法和美国极为相似，2/3的宪法文本都是从美国拷贝过来，联邦和23个半自治的省之间分配政治权力。但在实际上，中央几乎完全控制了地方。联邦利用宪法第6条授权其保障州政府的共和形式，将保证省自治的宪法条款搁置一边，任由联邦在任何时候干预或控制任何省。到1962年，阿根廷已发生过220次联邦干预，其中150次是联邦行政命令的。一般来说，联邦接管的威胁就足以迫使州服从联邦愿望，更何况州也缺乏财政独立性。墨西哥和委内瑞拉也与此类似。1822年的墨西哥宪法建立了22个州，但是中央行政集权使墨西哥实际上等同于单一制。委内瑞拉的联邦制始于1811年，并于1863年得到加强，但是联邦体制变得越来越中央化。到1961年制定联邦宪法，委内瑞拉只能算是一个沾了一点联邦边的单一制，总统可以随意任免各州州长。只是在1989年制定新宪法并实行权力下放之后，地方自治才受到一定保障并形成了中央立法—地方执法的分权模式。

　　对于联邦制是否必然会过渡到单一制，现在要下结论还为时过早。虽然大多数国家都采取单一制，且许多所谓的联邦国家实际上也具有明显的中央集权特征，但是联邦制的治国理念并没有过时。事实上，联邦分权模式已经为许多单一制国家所采纳，而某些联邦国家的中央集权也通常被认为是联邦模式实施不成功的表现。尤其对于大国来说，中央和地方分权是治理的需要所决定的必然选择，因而无论宪法规定什么制度都是一个绕不过去的话题。

　　五、结论——从二元联邦主义到合作联邦主义

　　以美国为代表的传统分权模式认定联邦和各州在各自的领域中具有最高地位，因而强调联邦和各州之间的实体分权，关注政治权力在两个层次的主权之间的二元分配，并要求保证每个层次的主权都具备另一个层次所不得侵犯的政治权力底线。在二元(dualist)模式下，联邦和各州政府在各自的权能领域内独立行为，而没有相互配合的意图。二元模式既可以采取授权清单的列举式，也可以采取排除式，而排除式既可以排除政府干预私人活动的某些领域，也可以排除上级主权干预下级主权的某些领域。[41]在美国历史的前半部分，二元模式颇为流行。当时，各州政府的调控焦点是基础教育、基础建设和执法，联邦政府的调控焦点则是金融政策、外交、国防、邮政等。许多重要联邦政策一度是某些州先前采纳的政策，例如禁止童工法、最低工资法、失业救济法、污染防控法和所得税法。通讯也是联邦和州政府共同调控的领域，联邦通讯委员会(FCC)调控跨州的通讯产品和服务，各州则负责调控州内的通讯产品和服务。根据1934年的《通讯法》，法院负责裁定联邦和州的管辖冲突。例如在1986年的判例中，[42]最高法院基于二元论撤消了联邦对州的优占，判决州对于核心的州内电讯问题享有主权。许多电讯改革方面的创新措施都是二元联邦主义的结果，包括定价、基础设施分布、促进竞争、取消规制、市场结构调整、急救电话（911）及取消电讯对残疾人的障碍等措施。

　　然而，新政之后，随着许多地方问题国家化，二元论开始衰落。二元论假定联邦和州都有独立的不相重叠的权力空间，但是这已经不能准确描绘现代联邦的图景。从公共交通到毒品交易、从证券交易到教育，联邦和州往往都在调控着同一件事情。原先，人们可以将联邦和各州的分权形象地比喻为层层相叠但是彼此分开的“千层饼”(layercake)。现在，联邦和各州之间的权力分配宛如交融在一起的“奶油蛋糕”(marblecake)，不可能清晰地分清彼此。[43]有的学者甚至宣称，美国的二元联邦主义已经“死”了。[44]