从二元到合作——联邦分权模式的发展趋势

张千帆

【摘要】传统的联邦分权模式强调中央和地方的二元分权，但是随着经济和社会发展，各国的普遍趋势是联邦权力的不断扩张。本文主要以美国为例，论述联邦对于防止底线竞赛和保障各州平等的重要作用，探讨二元联邦主义向合作联邦主义的转变，并比较德国等其它联邦国家的分权模式。合作联邦主义模式表明，联邦国家和单一制国家的分权合作模式其实并没有本质差别。归根结底，中央和地方的合理分权取决于中央统一立法的必要性以及对中央和地方干预的成本效益分析。
【关键词】联邦制；二元模式；合作模式
【全文】
　　

　　一、引言

　　传统的联邦分权模式强调中央和地方的二元分权，但是随着经济和社会发展，各国的普遍趋势是联邦权力的不断扩张。以美国为例，造成联邦扩张的动力有维护共同市场、经济宏观调控、区域外溢效应、国际事务介入。例如在美国犹他州建造一座火力发电站，需要考虑该州的煤炭安全、其它西南部各州的空气污染、一直到加州的电缆铺设、科罗拉多河的分流以及对全国人民享用的国家公园的影响。[1]原先看上去一件纯粹地方性的项目，到头来转化为涉及环境、能源、运输、旅游等一系列全国性问题。总的来说，贸易的国家化和基本权利的国家化造就了现代美国分权格局；前者是美国走向统一经济市场的副产品，后者则是内战后修正案的结果。[2]内战之后，新的社会和经济力量开始了权力向联邦政府集中的过程。联邦扩权造成联邦和各州之间的二元分权变得模糊，并逐渐形成了现在的合作联邦主义模式。经过1930年代新政之后，联邦和各州关系就维持基本稳定，联邦在和各州的伙伴关系中发挥主要作用。

　　当然，联邦和各州权力分配的变化并不是一成不变的。如果将联邦政府比作一个大公司的总部，各州和地方政府比作执行中央政策的下级分支，那么就和大公司一样，管理联邦公司的新秘诀在于具体执行权力的广泛放权。[3]从1980年代开始，美国的联邦和各州关系又开始发生变化。近年来，不仅拉美国家进行了重要的政治分权改革，美国也改变了集权趋势，例如里根总统将某些联邦项目和财政收入交给州政府管理并取消了联邦项目的官样文章。1990年代以来，美国人普遍认为许多问题的联邦方案都已尝试并失败了，因而开始反思美国的联邦主义模式。权力下放风靡一时，甚至可以说是风靡全球。1995年，共和党主导的国会通过立法，限制联邦政府为州和地方政府规定责任而不提供财政资助的权力。1996年，克林顿总统改革了AFDC项目，将有关接受补助的资格标准、获益水准等决策权以及项目的执行义务下放给各州，联邦只是规定极为粗线条的指导原则。[4]过去各州在Medicare和社会保险项目几乎不发挥任何决策或财政作用，现在这些项目也开始放权。这种变化并不仅仅是政党政治或意识形态的结果，而是由更为根本的经济和技术力量牵引的。建立联邦政府的理性制宪者寻求制度安排的利益最大化以及联邦结构的成本最小化，但是成本和利益是随着时间变化而变化的，而未来的变化显然是制宪当时不可预见的，因而宪法必须为此保留一定的灵活性。原先中央集权可能是一种更为经济的安排，但是以后的技术发展可能导致地方分权效率更高。[5]然而，变化归变化，这些改革至多遏止了联邦扩权的大趋势，并不能改变联邦和各州权力分配的总体格局。

　　本文主要以美国为例，论述联邦对于防止底线竞赛和保障各州平等的重要作用，[6]探讨二元联邦主义向合作联邦主义的转变，并比较德国等其它联邦国家的分权模式。合作联邦主义模式表明，联邦国家和单一制国家的分权合作模式其实并没有本质差别。归根结底，中央和地方的合理分权取决于中央统一立法的必要性以及对中央和地方干预的成本效益分析。

　　二、联邦干预和“底线竞赛”

　　在联邦国家，联邦干预必须具备正当理由和宪法授权。如果特定领域不需要联邦干预，那么联邦就无权干预，而应该将立法权保留给州或地方政府；只有在州或地方不能有效管理的情况下，联邦干预才被认为是必要的。联邦干预的一个主要理由是防止地方“底线竞赛”(racetobottom)，进而保护全国的基本公共利益。在这个领域，两个典型例子是环境保护与生产安全。然而，有权干预并不等于全盘干预。即便在联邦有权的领域，联邦和各州仍然存在相当复杂的分工合作。

　　1．环境保护

　　虽然在美国立宪时环境还不是一个社会问题，因而联邦宪法根本没有提到环境，但是环境问题显然超越了州的边界，很容易和州际贸易发生直接联系，因而一直被认为是在联邦的权力范围之内。环境保护历来被认为是最典型的联邦主义问题之一。[7]假如没有联邦干预，那么各州很可能处于一种“囚犯困境”(Prisoner’sDilemma)之中：即便本州的环境规制十分严格，因而可能吓跑许多企业，如果邻州不实施同样严格的环保措施，那么不仅本州治理不好州内的污染问题，而且还平白无故损失许多企业提供的税收和就业。[8]如果各州政府都是狭义理性的，那么各州不但不会实施严格的环保标准，而且还会相互攀比谁的环保标准最低，以低成本来吸引污染企业，导致环保水平的“底线竞赛”，全国环境必然是一团糟。在这种情况下，联邦必须为全国规定一个基本的环境标准，防止各州的“底线竞赛”。[9]