以上的分析说明,协商模式既存在固有的魅力,又存在先天的缺憾,这也就注定了协商并很难成为央地关系法制化背景下解决央地纠纷的唯一路径选择。
(二)协商模式的理性分析——在协商民主与政治协商之间
协商模式的本质是要求地方在中央的相关决策中实施积极和适当的干预,促使央地关系的和谐化。因此,这种协商本身就体现了地方对于央地关系趋势导向的民主性参与。而这种“民主”显然不是通常所说的“民主”。因为传统的民主理论强调的是代议制——由于人民是个抽象的政治概念并且人民的数量过于庞大,当今社会放弃成本较大的直接民主而作出选择。代议制民主普遍的特征是人民通过投票选出代表,代表人民作出公共决策。因此,代议制民主关注的是选谁作出公共决策,因为代表选出以后如何做出决策就成了人民所能关注的范围之外的事情了。而协商民主理论(Theory of Deliberative Democracy)的产生恰恰弥补了“投票民主”的这一缺陷,因为协商民主最突出的特征在于公开、理性,以及平等地讨论和对话。以上是对协商民主原意的表述,即投票民主的一种补充机制。
我国学界目前对协商民主的理解似乎仅限于政治协商的领域。那么,协商民主和政治协商制度究竟有何关联?简言之,政治协商制度是现代协商民主在我国正式制度化的典型体现。有学者认为,协商民主之所以能在20世纪中叶在中国兴起(以政协制度的确立为标志),其重要的原因之一就在于中国共产党是通过联合自己的政治同盟者的方式最终推翻了国民党在中国内地的统治。[15]随后,政治协商制度一直被作为中国特色协商民主的典型,大有成为协商民主代名词之势。[16]显然,政协制度只是协商民主的典型表现之一,但不能与协商民主本身完全等同。广义上的协商民主指的就是在民主思想的指导下,不同利益主体通过协商的方式解决与它们具有重大关联的事项的形式。也就是说,日常生活中各类选举中的民主评议也属于协商民主的范畴,政协制度充其量只是一种狭义化的协商民主而已。明确政协制度和协商民主的关系,是我们探讨用协商民主解决央地纠纷的前提。实际上,在处理央地关系的过程中,中央能够放低姿态、心平气和地给予地方一个意愿表达的机会,让地方积极参与到央地关系法制化的进程中,这本身就体现着一种“民主参与”的思想,在这一层次上将协商民主的理论进行适用,未尝不是一种有益的探索。正如库克所指出的:“协商民主指的就是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[17]申而言之,协商民主能够通过充分的协商、讨论,在尊重地方意愿的基础上,缓和或解决中央与地方的冲突,实现中央与地方在利益上的互动,就共同关注的公共问题达成共识,同时,能有效避免行政性分权的随意性,缓解法治化的难度。[18]可见,协商民主理论将一直隐身于协商背后的民主因素引至台前,并将两者完美地结合在一起,极大深化了地方在积极参与央地关系调整过程中的民主内涵,恰是寻求构建央地纠纷的协商解决机制理论基础的适宜选择。
由此,学界有一种观点试图在现有的政治协商制度的框架下寻求央地纠纷协商解决模式的实现,这就值得商榷了。由于2004年全国政协第十届第二次会议通过的《
中国人民政治协商会议章程修正案》,明确了人民政协的主要职能:“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”,因此该论者认为,政治协商主要解决的问题是“大政方针”和“重要问题”,而“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商策略的框架体系,为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。由此可见,政治协商可以为中央地方争议解决提供制度资源。”[19]在笔者看来,这种观点是存在基本认识上的误区的,其产生的原因有二。第一,用政协制度解决央地纠纷的设想,形式上源于将协商民主与政协制度作等同理解的思维惯性。该论调意识到可已通过协商民主的形式解决央地纠纷,但又将协商民主机械、片面地等同于政协制度,因此就想当然地将政协制度与央地纠纷的解决人为绑在了一起。这在逻辑上无疑是很荒谬的。第二,该论断的根源在于它将“协商模式”中的“协商”和“政治协商”中的“协商”根据字面的意思简单等同并混淆解释。或许两种协商在表现形式上都具有共同的特征,但协商参与者的不同却最终决定了它们质的区别。我们不妨从协商参与者的角度进行分析。根据
宪法序言的规定,政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织,这个统一战线是由中国共产党领导的,有各民主党派和民主团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。可见,虽然协商的“重要问题”在内涵上可能包含着央地纠纷的处理,但是政治协商的参与者实际上是各社会团体、民主党派、爱国人士的利益集合。而作为央地纠纷的解决机制,协商模式的参与者必定是中央和地方这两个有着明确界限的独立主体。综上,从现有的政治协商制度中寻求构建央地纠纷协商解决模式的基础性框架,非但是对制度本身的误读,而且可能造成更大的资源浪费并引导央地关系法制化进程步入歧途。
(三)协商模式的制度实现——协商之后的法制化抑或是法制框架下的协商?
值得一提的是,我国目前并非完全没有将协商与法制化相结合以处理央地关系的案例,典型的要数上世纪九十年代港澳基本法的制定过程。众所周知,在港澳基本法出台之前,曾针对回归后的香港和澳门的
宪法地位、各项权力等内容历经了一个漫长的谈判过程,最后出台的港澳基本法可以视作以上谈判结果的最终法律确认与规范性表达。但这一协商与法制化相结合的历史实践与本为探讨的央地纠纷协商解决模式是存在一些质的不同的。其一,从协商的参与者来看,港澳基本法制定之前的多轮协商是在我国政府与英国、葡萄牙政府之间展开的。作为西方列强的殖民地,港澳作为一级地方本身并没能深度参与到这项直接关乎自身地位和权力的协商中来,虽然最后基本法的出台在一定程度上吸纳了大量港澳居民的意见和建议,但这仍不能改变中国和英葡这两个宗主国作为协商的正式参与主体的局面,也不能改变这种协商的“国际性”本质。而本为所论及的央地协商,是在中央政府和地方政府之间展开的,是我国内部两个层级的政府关于权力纵向配置及其他问题的沟通和意见交换。因此,两者有着本质的区别。其二,从协商的性质来看,关于港澳问题的协商发生在基本法出台之前,亦即协商本身体现为一种非制度化的过程。而本文所称的协商,其发生的前提是已经有了较为健全的制度规范,而按照既有规范对主体、内容、程序、权限等方面的要求循序展开的,是一种制度化的过程。其三,从协商的内容行看,由于殖民地问题的历史背景,关于港澳问题的协商更多的涉及到主权、政权、治权等较为根本性的问题,其不可避免地要为顺利实现港澳回归而做出一定妥协。而我们所称的央地关系协商,更多的只是涉及到纵向权力划分、央地利益调配之类的问题,基本局限在治权的范围之内,绝对不会涉及主权、政权等根本性问题。