引言

　　近年来，中央与地方的关系问题已经成为宪法学、政治学、行政管理学、财政学、制度经济学等各学科所共同关注的新焦点。虽然学者们试图通过不同角度、不同思路构建一个更加契合时代特征的中央与地方关系新模式，但是在法制化的层面上还是保持着较大的一致性——即认为中央与地方关系法制化是在社会转型时期优化与完善中央与地方关系的要素之一。[①]然而，细究这一原则就会发现，它实际上是一个庞大的制度组合。也就是说，在中央地方关系法制化的框架下，还包含着范畴、原则、理论基础、内容、事权划分、纠纷解决、监督等诸多要素。由于历史和传统的原因，当前我国在以上诸方面都存在极大的制度（尤其是法律制度）缺位，无论从广度和深度来看，法制化构建工程都将是一个巨大而庞杂的任务集合。就目前坊间的研究成果而言，大多集中在中央与地方法制化的范畴、央地事权划分等领域。鉴于此，本文欲从中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制两方面着手，以期令这方面的研究更加全面、深化。

　　一、法律保留——中央与地方关系法制化的内核

　　（一）中央与地方关系法制化背景下的法律保留内涵

　　法律保留原则是公法上经常提及的一项重要原则，它于1886年在德国著名学者奥托·迈耶的《法国行政法原理》一书中被首次提及，其后便头顶着现代法治和民主宪政的制度光环而被世界各地的公法学者们推崇至今。在我国的公法学研究中，法律保留常作为立法领域的一项重要原则而出现的，意指“在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于中央立法，而中央立法以外的其他规范，一律不得行使”。[②]此外，行政法学中也常以该原则作为依法行政原则的必要补则体现出某些不同之处。在中央与地方关系法制化的背景下，笔者认为该原则的内涵可概括为如下三点。

　　第一，中央与地方的关系的基本框架应当是一个法律的框架，这是“法制化”的核心要义。长期以来，我国对于中央与地方关系的调整手段呈现多元化特征，政策、经济、财税、法律等各种方式并用，其中以政策性手段为主，而法律手段恰恰是运用较少的。从某种程度而言，这一现象是导致我国中央地方见权限划分陷入“一统就死、一放就乱”恶性循环的直接诱因。1990年《立法法》的出台虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但是由于基础的薄弱和传统意识的影响，时至今日法律都未能在中央与地方关系的协调与完善过程中起到应有的根本规范作用。而中央与地方关系法制化，正是针对这一现象提出的，它要求有关中央与地方关系的原则性、基础性制度都应当在法律上拥有明确的依据，调整央地关系一切举措都应当在法制的框架下展开。具体说来，又包含如下两个方面的意思。其一，不能以政策或其他调整机制作为理顺中央地方关系的主要手段。党的政策、中央文件、领导人意志虽然能够对央地关系的运作产生重大影响，但是这种影响应当是间接的，都必须转化为特定的法律条款方能发生直接作用于央地关系实践的效力。其二，央地关系的基本问题由法律规定，并不意味着排斥传统的政策、经济、财税等手段的运用。事实上，法律保留原则旨在为其他调整手段的运用提供一个基础性的制度平台，它们在本质、层次、作用机理等方面存在诸多不同。简言之，法律保留要求以法律作为核心手段，以其他手段作为辅助性措施，构建一个多元化、全方位的央地关系调整体制。

　　第二，中央与地方关系的基调应当由宪法确定，这是“法制化”的最高依据。[③]宪法我国法制框架中的最高层级，央地关系的重要性和根本性决定了其基调必须在宪法文本中得到明确的体现，这也是相关法律对央地关系的调整发生效力的基础性前提。一般认为，当前宪法对央地关系的规定集中在第3条，即“中央和地方的国家职权结构的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这实际上对我国央地关系的处理定下了两个基调：其一，中央在央地关系中居于主导地位；其二，央地关系的调整要顾及地方的主动性和积极性。对于这一条，学界观点认为其过于原则化大多持保留态度，笔者以为，这一规定既是合理的，又确有修改的必要。合理之处在于它表述的立场和观点完全符合我国央地关系的一般规律；应修改的理由在于它实际上几乎没有任何实践操作意义，或者说它的政治宣示意义要远远大于法律规范意义。法的价值在于对社会关系的运行提供规范，如果丧失了这一实践意义，就将沦为“死法”，宪法也不例外。纵观许多西方较为成熟的成文宪法，都将中央与地方的职权划分做了较为详细的列举，我国宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限，但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验，最后还是选择了保守的处理方式。[④]实际上，我国区区60年的实践历程相对于许多制度确立的经验需求而言都是远远不够的，但是不应采取因噎废食的回避方式搁置问题。因此，应当在宪法中写入明确的、具有充分的法律规范价值的央地关系条款，为我国央地关系法制化给予最高的原则性指导。