二、央地纠纷的解决机制——协商

　　（一）央地纠纷协商解决模式概述

　　所谓协商模式，简言之就是当中央与地方在权限纠纷发生后，遵照一定的程序和规定，在法律所允许的范围内针对最终解决方案的确定和实施进行沟通、商议甚至在彼此可接受的程度内互作让步，以实现央地矛盾的消弭。前文已经指出，当前学界在探讨央地关系时，对于纠纷解决的问题关注不足，而少量的关注成果又往往偏好诉讼模式的分析和构建。理论和事实证明，采用协商的方式解决央地权限纠纷，具有诸多的积极意义。

　　就协商模式解决央地纠纷的可行性而言，可从如下方面展开。第一，协商模式具有一定的理论基础，即“协商民主”。这主要是指在政治共同体中，自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想，其核心是公共协商。[⑧]协商民主一般有三种解释：作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主和作为社团或政府形式的协商民主。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。[⑨]当前学界所理解的协商民主并未明确自己对于央地关系范畴的涵盖，但笔者认为该理论在央地纠纷解决上仍具有重要的借鉴意义。第二，协商模式具有一定的思想基础。早在上世纪五十年代，毛泽东就在《论十大关系》第五节中指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”其中的“互助互让”，实际上就为央地之间的协商提供了一定的空间。在此之后，毛泽东紧接着又提出了几条具体的措施，并进一步明确指出：“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令”。[⑩]其中的“商量办事”，更是成为了协商模式的直接思想渊源。当然，毛泽东当时的“商量”和本文所提的“协商 ”是存在之处的。主要表现为两点，一是毛泽东的“商量”是在中央决策之前的程序，而本文的“协商”主要是作为纠纷出现后的解决方式出现的（当然这并不排除在决定作出之前的辅助性协商）；二是毛泽东的“商量”强调的是一种非制度化的做法，而本文的“协商”则必须在法制的框架下实现。[11]第三，协商的方式能够有效避免央地矛盾的进一步激化，为问题的解决营造出缓和谐、融洽的背景氛围。与诉讼胜败分明的解决方式不同，协商解决矛盾的机理在于争议双方各自作出合理的妥协以寻求新的利益均衡。其最大的特点就在于能够是双方尽量心平气和地详尽表述己方的现实情况、基本立场和让步尺度以寻求双方对矛盾的认识达成新的一致，最终在避免新纠纷出现的前提下解决问题。第四，协商的方式符合央地之间非零和博弈的关系[12]。在央地纠纷的过程中，中央政府所代表的往往是全国人民的利益，而地方政府代表的则是本地方人民的利益，毫无疑问，特定地方的人民是全国人民不可分割的一部分，而特定地方人民的利益与全国人民的利益在本质上又是相一致的。这就决定了，央地之间的博弈并不是传统意义上“非此即彼”的零和博弈（Zero Sum Game），而是一种矛盾性与一致性并存的、双赢式的动态均衡，即非零和博弈（No Zero Sum Game）。零和博弈关系下央地纠纷的解决不存在协商的空间，中央可以凭借天然的优位通过政策、法律、甚至是命令对矛盾进行简单压制以谋求既定意图的迅速实现，但这一方面会促使矛盾激化，另一方面会促使地方对中央的要求阳奉阴违，降低权力运行效率。而在非零和博弈关系下，中央地方可就各自的利益在适当的范围真正内达成一致，实现毛泽东所谓的对两个积极性的照顾，不但解决了纠纷，更使得央地关系趋于和谐，对国家稳定具有重要意义。第五，协商的方式与调整央地关系的法制化要求具有内在一致性。前文已经指出，同上世纪五十年代提出的“商量”不同，协商模式的最大特点就在于其主体、范畴、程序、实现、监督等一切运作环节都严格依照法律的规定实现。也就是说，协商模式非但不会违背央地关系法制化的精神主旨，反而会令央地关系法律规范的在具体实现的过程中焕发出更加蓬勃的生机。

　　当然，从我国的现实情况来看，协商模式的真正确立可能会遇到来自如下几个方面的阻力。第一，协商模式的实现面临的最大问题就在于当前我国中央与地方在宪法地位上不具有平等性。众所周知，协商实现的前提是参与协商的双方具有平等或大致平等的地位，这是实现“讨价还价”的必要条件。这种条件在我国现阶段而言显然不具备。在制度上，中央的宪法地位明显要高于地方；在理念上，中央把授予地方的权力视为一种自上而下的“恩赐”。这就导致了即使建立协商制度，地方也会因畏惧中央的权威而丧失“挺起腰板”的勇气，遑论央地双赢的实现。政治贫困状态对于协商民主效用的发挥具有极大的阻碍作用，业已成为共识。[13]虽然有学者指出我国央地权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位上应处于平等的地位”[14]，但从当前的现实看来，这充其量也只能是学者们一种美好的理想罢了。第二，非制度性的协商经验和思维惯性严重阻碍法制框架下新型协商模式的确立。前文已经指出，目前我国关于央地关系协商的经验基本属于非制度性实践。长期以来这种不规范的协商模式不但导致了央地关系调整的随意性和多变性，更形成了一种游离于制度（尤其是法律制度）之外的思维模式，这对于法制框架下协商模式的确立是颇为不利的。单纯制度的建立或许可以通过立法技术的发展而实现，但该制度预期效果的产生则有赖于制度实施者科学观念和理性意识的逐渐形成。这恰恰是我国央地关系协调过程中最为薄弱的一环。第三，协商模式的先天缺陷使得达成的协议缺乏强制执行效力。由于协商的真谛在于双方通过平等磋商和交换意见，在捍卫自身根本利益的前提下作出适当让步以谋求与对方达成共识，因此最后达成的协议往往并不规定强制双方执行的内容。虽然在正常的逻辑下，达成协议就意味着双方对协商的结果均感到满意并愿意将该协议付诸实施，但现实中却难以避免某一方（尤其是中央一方）拒绝执行甚至撕毁协议的情形出现。而协商程序的反复进行也会耗费大量的时间成本、人力成本和物力成本。第四，协商的过程一般旷日持久，使得央地纠纷的解决效率比较低下。充分的协商和较高的效率从来都是一对矛盾，即使找到了两者间最合适的均衡点，也或多或少地意味着对效率价值在某种程度上的牺牲甚至放弃。第五，从当前学界的主流观点来看，作为协商模式理论基础的协商民主几乎与政协制度完全等同，而政协制度与央地纠纷解决之间某些固有的不兼容性又势必将阻碍科学协商模式的理论探索和制度实践。因此，厘清央地纠纷解决项下的协商民主与政协制度之间的关系，是协商模式确立的理论前提。