第三，中央与地方关系的具体制度应主要由法律（这里是指“狭义的法律”）进行规定，这是“法制化”的基本要求。在宪法这一最高法律规范的指导下，调整央地关系的具体法律制度规模展开，这一展开的平台，应当主要由全国人大及其常委会所通过的法律所构成。其一，我国实行民主集中制和人民代表大会制度，对于央地关系这种涉及国家重要问题的处理，理应由全国最高代议机关——全国人民代表大会形成决议。其二，我国一直是以单一制为主要特征的国家结构，地方权力的产生是源于中央的层层授予。从这一意义上说，中央意志在央地关系的处理中占据绝对的主动。因此，凝聚着中央精神的法律规范就成为央地关系制度具体展开的最佳载体。其三，从央地关系的重要性上说，涉及这一问题的主要规范应当具备较高的等级与之相对应。但是，这并不是说所有关于央地关系的规范都只能有全国性法律加以规定。在实际实施的过程中，规章、地方性法规的确认、细化作用也不应被忽视。但是低层级法律规范的内容应当具有明确的上位法依据，否则将归于无效。这也是法律保留原则的重要体现方式之一。

　　（二）法律保留的实现

　　法律保留的实现，易言之就是宪法和法律应当对央地关系中的哪些问题作出规定，以及怎样作出规定。笔者无意于对该问题做全方位的细化探讨，仅对内容和模式两个方面加以简单的考察。

　　首先，法律保留实现的内容。纵观坊间的相关成果，一般认为应当包括央地事权的明确划分、对央地权力各自运行的监督模式、央地权力纠纷的解决方式等，其中又以事权划分的问题讨论得最为热烈。笔者认为，这一问题应当从宪法和法律两个方面进行考察。由于位阶和功能的不同，宪法和法律在央地权力法制化的过程中所承担的使命亦是不同的。其一，就宪法而言，主要应对央地关系法制化的根本性内容作一原则性规定。显然，宪行宪法第3条的一句话已经远不能承担起总括新历史条件下央地关系法制化的重任。除了前文提及的空具政治宣示意义而缺乏实际操作价值的弊端之外，我们还应当注意到该条的表述实际上就是对毛泽东关于央地关系讲话的直接翻版。早在1956年4月，毛泽东在著名的《论十大关系》中就指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”，并进一步指出：“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”[⑤]可以说，当时毛泽东对央地关系的认识是比较朴素的，同时也比较宏观。这些观点在当时可以作为政策提出，但在半个世纪后的今天几乎原封不动的出现在国家根本大法的条文中，就显得很不合时宜了。因此，宪法有必要单列一条对央地关系就行严谨地阐述，而不应仅仅限于目前第3条之一款。其二，就法律而言，其主要任务是在宪法所确定的大方向下对具体的央地关系制度进行构建和充填，以形成较为完善的央地关系法律规范体系。而坊间所热议的事权划分等问题都应当在法律这一层面展开。笔者在此无意对具体的制度一一作评，只想提出一点，即目前讨论的重点过分偏重于事权的划分问题了，恨不得所有涉及央地关系的文章都“言必称事权”。不可否认，事权划分是央地关系法制构建过程中一个相当重要的问题，但是把绝大多数关注的目光集中于此，就会不可避免的造成对其他重要问题的忽略，比如监督的问题，比如央地权限争议解决的问题。一个完善制度的运行过程无非分为事前、事中和事后三个阶段。对于央地关系法制而言，如果事权的划分属于事前阶段的要旨、而纠纷解决属于事后阶段的核心的话，那么监督就是横穿整个运行过程的贯通性要素。明确它们各自的意义，对于均衡分配研究力量是至关重要的。基于此，笔者认为有必要将今后的研究重点适当地向监督和纠纷解决机制倾斜，毕竟只有牢记“木桶原理”带给我们的启示，才能实现央地关系法制化研究的均衡开展。

　　其次，法律保留实现的方式。对于形式的问题，主要集中在狭义的法律的层面，即通过什么样的立法方式实现央地关系法制化？目前来看，主要有分散型和统一型两种方式。所谓分散型，是指将涉及到央地关系的法律条文分散在各个相关的法律文本中，而不谋求统一的央地关系法的制定。这种做法的优点在于能够对各方面的央地关系实现更加具有针对性的细化规定，而缺点在于其令一个统一的法制框架变得十分散乱，各制度之间的内在关联被人为地阻断，不利于整体的把握。我国目前所采用的应当属于分散型的模式。如《立法法》第8条对于立法权的划分、《行政处罚法》第9~11条对行政处罚设定权的划分、《行政许可法》第15条对于行政许可设定权的划分等等。对于这一现象，有如下三点基本认识应当说明：其一，分散式的立法在一定程度上确实起到了基本的配置央地权力的效用；其二，自身立法技术的粗糙和完整体系的缺位使得既有的法律尚不能发挥其最大效用；其三，我国目前采用分散型的方式是一种经验式的、临时性的选择，这并不必然意味着分散型模式对我国法制现实的有着最佳的适应度。而所谓统一型，则是指在国家层面制定一部统一的央地关系法，对央地关系的相关法律问题做出一揽子的规范。目前，我国尚无真正意义上的此类立法。对于此，可从如下三个方面进行分析。其一，以统一的法律规定中央与地方权限的划分并非完全的立法空白，关于民族区域自治和特别行政区的立法应属于早期的尝试。现已生效的《民族区域自治法》、《香港他别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》都可以视作国家与民族自治地方、国家与特别行政区之间基本关系的统一式立法的规范，他们都对立法、行政、司法等诸多方面做了详尽的规定。但是由于这些法律都是对特定的区域发生直接效力，因此很难称得上是真正面对全国的央地关系统一法。其二，所谓的统一型的央地关系法，其中“地”所针对的对象应是除民族自治地方和特别行政区之外的一般地方，因此中央同以上两种特别地方的关系不是视为统一央地立法的规范客体。目前我国这方面的立法以《地方组织法》为主干，但是规制范围的狭隘和具体条文的粗疏已经使这部本已单薄到独木难支的法律显得更加捉襟见肘。其三，域外外经验来看，许多国家的法制实践对于我国统一型央地关系法的出台具有重要的借鉴意义。[⑥]目前已有学者建议尽快制定《地方制度法》或《中央与地方关系法》，从而“对地方与中央的关系，地方实行地方自治的权限，地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职责权限和工作程序等，地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、权限职责和工作程序等以及民族区域自治地方制度的有关事项等作出专门的规定。”[⑦]