村委会即为中国农民对农村秩序需求的回应。被称为“中国第一个村委会”的广西宜山县三岔公社合寨大队果作村组建村委会的历史过程非常典型。果作村是合寨大队的一个自然屯，当时有6个生产队。1980年2月，6位原生产队队长，鉴于包产到户后村里的公共事务无人过问，决定成立一个管理村公共事务的组织。由于生产队实际上不存在了，队长的名分也没有了，他们不便再以队长的身份出头，联想到城里人叫居民，原来大队的机构叫管理委员会，就把这个组织叫做村民委员会。在具体组织方式上，他们号召社员每户派出代表参加会议，选举5名村委会成员，并按得票多少选出正副主任。1980年12月以后，合寨大队的每个村屯都建立了村民委员会，并制定了村规民约。[10]由于是农民出于自身生存秩序改善的需要而自发组织，这种实践的民主性和有效性得到了很好的体现，据山岔公社党委的经验总结，组建村委会之后“社会治安大有好转，全大队无偷盗、无赌博，无乱砍乱伐集体林木，无乱放鸡鸭糟蹋农作物，各项上交任务完成好，干群团结紧，好人好事不断涌现。”[11]

　　由于村委会的民主选举与管理至少在当时能够较好地满足农村重建秩序的需求，这种做法得到了国家的承认与支持。1982年宪法赋予了村民委员会以“基层群众性自治组织”的地位。从1982年“村委会”入宪到1987年制定《村民委员会组织法》（试行）（以下简称“1987年试行法”），关于村民自治必要性与可能性，以及具体的制度安排，争议仍然存在。同时各地的村民自治在“制度创新”的激情之下继续展开，在一定程度上有力支持了国家的立法意志和立法经验。1987年试行法的制定，标志着以村委会选举为中心的村民自治在国家法律制度上正式确立。村民自治从此进入“组织法时代”。

　　村民自治的兴起标志着中国社会自治意识的复兴。它首先在实践上切出了国家与社会的初步界线。支持村民自治的是一种社会公权力的逻辑，国家法律提供的只是一种尊重、确认、保障和深化。[12]

　　总之，我们看到政社合一的人民公社体制被“拦腰截断”并受到不同原理的改造之后，就村一级而言，家庭联产承包责任制指向农民的经济自由化，而村民自治则指向农村的政治民主化。中国农村改革基本上循着这两条“自由”和“民主”的道路并伴随国家的整体改革而不断深化。

　　3、“组织法时代”的村民自治

　　1987年的试行法确定了村民自治的基本制度架构，包括村民自治的直接民主原则及作为其载体的村民会议制度、村委会的选举与组织、基本的议事规则等。但这部法律也不可避免地存在一些缺陷，如赵秀玲批评这部法律有四点不足：一是它对村民委员会组织的规定过于笼统；二是程序化的规定薄弱，如对民主选举没有规定具体有效和操作性强的程序；三是缺乏村民自治的监督保障机制，只规定了“应当”怎样做，而缺乏配套责任；四是它仅是一部“村民委员会组织”法，而非“村民自治”法。[13]这里的批评实际上已经击中1987年试行法的要害之处，即“组织法”而非“自治法”。严格来讲，“组织法”的思维在本质上属于一种国家法的思维，与自治原理存在一定的紧张。更重要的是，“组织法”的逻辑将造成村民自治领域的管理思维超越自治思维，制度实践上必然逐步偏离“直接民主”的初始承诺。