新制度经济学认为，制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破的过程。在制度变迁的过程中，存在着路径依赖（path-dependence），即初始的制度安排会影响到以后的制度选择，也就是“历史在起作用”[1]这种“路径依赖”的解释模式实际上关注的是制度史的维度，即在制度的历史环境中理解、评估和预测制度规范，这在方法上具有明显的优越性。因此，我们讨论村民自治的问题，就不能不同时从“历史”谈起——这种“历史”，辩证来看，既包括断裂，也包括连续[2]。由于村民自治整体来讲是一个基本始于1978年改革的制度事件，其断裂和连续也主要与1978年以来的中国整体改革节奏有关，因此本文的制度史考察主要从1978年开始，同时也包括对于1949以来人民公社制度实践的一些介绍与对比。

　　一、村民自治的制度起源与发展

　　村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。

　　1、人民公社体制的历史回顾

　　人民公社体制是激进社会主义实践的产物。新中国成立初期并没有立即实行人民公社。1949年新中国成立后即废除国民党时代的保甲制，在县以下主要有两种政权设置形式：华北、东北地区的区、乡两级制和其他地区的区乡建制，二者主要区别在于“区”是否作为独立的一级政权组织，但乡以下都实行行政村建制。1954年宪法规定县以下只设乡、民族乡和镇一级政府，特殊情况下可设区公所。在农村基层，主要是乡下设村，村下设组。这一时期主要是进行国内秩序的稳定和国民经济的初步恢复工作，大规模的工业化建设及农业合作化尚未开始。1953年提出过渡时期总路线以后，农业的集体化改造不断加速。到1956年前后，农业合作化达到高潮。1958年前后的“大跃进”导致中央对于农村形势的估计过于乐观，开始激进推行农业合作社的并社运动，即人民公社化运动[3]。

　　对农村进行人民公社化改造显然属于社会主义整体建设方案的重要组成部分，是社会主义公有制在逻辑上的必然结果[4]。人民公社的主要特点是“一大二公”和政社合一。“一大二公”指人民公社规模大、公有化程度高[5]。“政社合一”则指人民公社建立以后，不仅继承了原农业合作社的集体经济职能，而且合并了原乡政府的行政职能，建立统一的公社管理委员会。原来的农业合作社则成为生产大队，受公社的领导。生产大队之下设生产队，只有生产组织的职能。1962年通过的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）明确规定“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”这样，“三级所有、队为基础”的人民公社基本体制正式形成。