人民公社在管理上，就制度规定来看，相当的“民主”。人民公社体制下，除了公社管理委员会和生产大队管理委员会之外，还在这两级设置了社员代表大会，在生产队一级设置了社员大会，并规定了“三级”体制的领导由社员代表大会或社员大会选举产生，重大事项要求民主议决。这样看来，人民公社具有相当程度的民主特点。但是人民公社体制中的行政化领导机制在很大程度上抑制了制度规定上的民主：公社干部属于吃“皇粮”的国家干部，因此主要由上级决定其职务；生产大队由于受公社的直接领导，其干部在事实上由公社决定；由于高度的生产计划性及权力向公社集中，生产队作为最基层的核算单位，并没有多少生产经营的自主权，因此社员大会可讨论的事项极为有限。一方面是高度民主的制度设计，另一方面是高度的计划性和行政管理，这种矛盾的历史状况导致在人民公社时期“社员大会这种直接民主制度并没有得到认真实行。”[6]

　　文化大革命时期，群众性的政治运动更加导致作为民主制度的社员代表大会和社员大会被长期搁置。生产的统一计划、行政化管理以及无序的群众政治运动，导致农村民主不可能获得一个相对宽松的发展环境。人民公社虽然在浪漫化地实践社会主义的“幸福”承诺，也在制度上设计了具体的民主制度，如社员代表大会和社员大会，但是整个人民公社体制被一个更大的国家工业化体制所设计和限定，因而在事实上，集中和计划式的管理总是超越民主的有序实践。而且，由于人民公社的规模过大，直接民主根本就难以获得社会性和体制性空间。更重要的是，人民公社片面强调计划、集中、统一和奉献，农民个体的合理需求与主体性被长期压抑，这将深远地影响到农民个体对于公共生活的积极与健康理解。[7]

　　2、人民公社的退场与村民自治的兴起

　　由于人民公社体制受到国家工业化体制的严格限制，且“重工业优先发展”被作为国家战略确定下来，这必然导致人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到挤压。这是人民公社的外部限制。就内部而言，越是基层的集体经济组织，越没有生产经营的自主权，经济与政治权力实际上被集中到公社一级，个体农民并没有从这种表面浪漫的体制实践中获得可辨识的、归属于个体的经济与政治利益。“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社的魅力在实践的历史风雨中逐渐被冲淡，不管其理论上如何完美，在历史限定的时空下，特别是文革十年的影响下，已经不再可能继续有效地维持下去了。

　　改革首先从农村开始，农村改革首先从土地经营制度开始。“小岗村”的“血手印”最终导向了一种全国性的家庭联产承包制度的建立，并要求有新的政治经济体制与之相适应。由于承认了个体的生产经营自主权，原来人民公社的“三级体制”必然受到根本性的冲击。由于长期压抑的结果，农民普遍存在一种“去集体化”的冲动。公社的改造非常简单，只要还原为原来的乡政府，纳入一般的国家行政体制就可以了，后来的公社改造就是这一思路，但问题在于生产大队和生产队如何转变？这是未来村民自治的空间。

　　村民自治之所以兴起，除了需要解决“政社分离”背景下生产队与生产大队的职能转变问题之外，还因为转型时期村庄秩序的维持出现了危机。罗平汉指出：“在农村实行包产到户，实际上已是以农户为基本核算单位，生产队事实上被瓦解，生产大队被架空的情况下，如何填补这时农村基层社会管理和公共事务可能出现的真空，成为各级党委和政府不得不考虑的问题。”[8] 在当时的农村，包产到户带来的经济成就与人民公社体制衰落之后导致的农村秩序恶化并存，典型表现为“党不管党”、农村工作无人过问以及封建迷信、赌博等活动重新抬头，特别是治安形势恶化[9]。可见，农村秩序问题在村民自治的制度起源上具有突出的地位。也就是说，在人民公社退场之后，在“经济小岗村”定型之后，农村还需要一个“政治小岗村”，一个指向村庄秩序重建的治理模式。