中科院著名国情分析专家胡鞍钢教授和清华大学王亚华博士在2003年对张掖市节水型社会建设试点的调研报告中同样指出，“建立节水型社会是一场深刻的社会变革，需要‘观念革命、管理革命、透明革命、参与革命’，归根到底需要‘制度革命’。如果说调水主要是工程建设，那么节水主要是制度建设，节水型社会的建立需要大规模的制度建设。从传统用水粗放型社会走向节水型社会，本质上是从浪费水的旧体制转向高效用水的新体制，需要经历大规模的制度创新和制度变迁。建立节水型社会的核心是建立有效的制度安排。”[5]
节水型社会建设以制度建设为核心，不仅得到了实务界和理论界的普遍认同，成为节水型社会建设试点成功的普遍经验，而且也得到了水利部规范性法律文件的认可。2003年12月25日水利部发布的《关于
加强节水型社会建设试点工作的通知》（水资源[2003]634号）指出，“建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一个较长的过程”； 2005年9月16日发布的《
关于落实＜国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知＞进一步推进节水型社会建设的通知》（水资源[2005]400号）则明确提出，节水型社会建设近期重点工作之一是要“加快建立完善节水型社会制度体系”，“节水型社会建设的核心是制度建设，建立健全适应社会主义市场经济体制要求的水资源管理制度是建设节水型社会的当务之急；实行用水总量控制与定额管理相结合的制度，是节水型社会的基本要求”。
二、制度建设中的制度——以博弈均衡说为参照
从当下中国新闻媒体的各种报道看，“制度”和“制度建设”的重要性不仅仅在节水型社会建设问题上得到了广泛推崇，在其他领域也有很多学者言必称“制度”。汉语中“制”有节制、限制的意思，“度”有尺度、标准的意思，这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度。《现代汉语词典》对“制度”的解释，一是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”；二是“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。[6] 这一解释代表了汉语日常用语对“制度”的一般理解。
在学界，既有的研究对“制度”并没有统一的解释范式，以致于产生所谓的“制度”定义的“丛林”现象。[7] 正如德国学者柯武刚和史漫飞在《制度经济学》一书中所言，文献中的“制度”一词有众多和矛盾的定义，不同学派和时代的社会科学家们赋予这个词以如此之多可供选择的含义，以至于除了它笼统地与行为规则联系在一起外，已不可能给出一个普适的定义来。[8] 换言之，学者们除了认同制度的规则表象外，对于究竟什么是制度或制度的本质，众说纷纭，莫衷一是。
相对而言，制度的博弈均衡说采纳了博弈理论的思想与方法，日益成为制度本体论的主流学说。制度博弈均衡说主张，制度是一种社会的博弈规则（rules of game），并且这种博弈规则应该是可实施的和可执行的，是一个纳什均衡（Nash equilibrium）。纳什均衡是一种非合作博弈均衡，指的是所有参与人最优选择的一种组合，在这种组合下，给定其他人的选择，没有任何人有积极性再作出新的选择。[9] 以契约为例，契约当事人事先达成若干协议，约定每个人的行为规则，如果任何一方当事人在预期对方将遵守契约的前提下，都没有偏离契约约定规则的动机，那么这个契约，或者说是有关多个人行为规则的约定，就构成了一个“纳什均衡”，可以自动实施。如果一种制度不能满足这种均衡，就不能自动实施。进言之，一个有效的制度应该是相对稳定的博弈规则，在一定时期内经由所有决策主体的策略互动而内生并能够自我实施。
1981年由剑桥大学出版社出版的美国经济学家安德鲁·肖特的《社会制度的经济理论》是最早从博弈论的研究视角探讨人类社会制度现象的一部著作。肖特在书中以哲学家刘易斯对惯例（convention）的定义为基础，对制度（institution）进行了博弈论的界定，即在一人口群体 P 中，当其中的成员在一重复出现的境势 Γ 下，作为当事人常规性的 R 只有在下列条件下而成为人口 P 中的共同知识时，它才成为一种“制度”：（1）每个人都遵同R；（2）每个人都预计他人会遵同R；并且（3）因为 Γ 是一个协调问题，而一致遵同又是Γ 中的一种协调均衡，或者在他人遵同 R 的条件下每个人又乐意遵同它，或者（4）如果任何一个人偏离了R，人们知道其他人当中的一些或全部将也会偏离，在反复出现的博弈Γ中采用偏离的策略的得益对于所有当事人来说都要比与R相对应的得益低。在肖特看来，制度应被定义为“一种社会行为的规则，它被所有的社会成员所赞同，它规定了在特定的反复出现的情况下的行为，它是自我维持的，或者是被某个权威所维持的。”[10]
