“以行政指导为代表的新型行政管理方式及其法治化路径研究”，“行政指导是建设服务型政府的一个最佳突破口和高效运行的制度平台”，这是重大的现实课题，亟需解决行政指导制度化、规范化和法治化进程中的诸多理论问题和实务问题，推动行政管理方式创新和服务型政府建设。由于近年来全国许多地方工商机关在行政管理实践中自觉地探索实施行政指导，产生了改善工商机关与行政相对人的关系、提高工商监管和服务水平的良好社会效果，一些地方的城管、公安等行政机关也自觉地探索实施行政指导取得积极成效，其经验具有很强的现实针对性和实效性，有助于转化为良善的行政实践和重大的社会效益，值得各地党委和政府科学决策参考。
换言之，以工商行政指导实践经验为重点研究样本，包括对城管、税务、质监、卫生、环保、旅游、交通、公安、民政、教育、科技等领域运用行政指导的情况加以比较研究，有助于发现中国特色行政指导制度演进的规律特点和发展路向，系统地提出实现行政指导法治化的基本对策；在此基础上，对其他柔性管理方式及其法治化路径加以系统和有重点的研究，对刚性管理方式的民主化革新及其法治化路径加以系统和有重点的研究，从而形成关于新型行政管理方式的科学结论和法治化思路，从方法论、对策论以及价值论的角度提出建设服务型政府的基本意见，可以说这是摆在法律学人和法律实务工作者面前的重大历史任务。
【作者简介】
莫于川，任中国人民大学法学院宪法学与行政法学教授、博士生导师，国家级重点学科中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任。
【注释】
关于改革开放30年来我国政府法制发展的阶段性特点，学界将其划分为如下三个时期来加以认识：（1）政府法制建设起步发展时期，时间跨度大致是从1978年到1988年。也就是从1978年底召开的中央工作会议和党的十一届三中全会正式确立改革开放方针，到行政诉讼法颁布之前的1988年。在这个十年，从过去行政法律被单纯视为政府管治老百姓、管治社会的手段，行政法治观念比较淡薄，到开始注重运用法律手段，老百姓可以针对违法的行政行为提起诉讼，政府法制建设开始起步。（2）政府法制建设规范发展时期，时间跨度大致是从1989年到1998年。我国于1989年4月4日通过并于次年10月1日起施行了具有行政法制发展里程碑意义的《行政诉讼法》，1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》，1993年发布施行了《国家公务员暂行条例》，1994年通过并于1995年施行了《国家赔偿法》，1996年通过并施行了《行政处罚法》，1997年通过并施行了《行政监察法》，行政主体和行政行为受到规范，行政程序法治观念得到提升，行政审判受到重视，政府法制建设日益规范发展。（3）政府法制建设全面发展时期，时间跨度大致是从1999年至今。其主要标志是1999年修宪将“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略载入宪法，同年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》，最高人民法院颁布了新的执行《行政诉讼法》若干问题的解释，2000年出台《立法法》，然后是2003年《行政许可法》出台，2004年修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，同年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确定了建设法治政府的远景目标，分步骤、有重点、由点到面、以人为本地推进政府法制建设。参见：《案例行政法教程》，北京：中国人民大学出版社2009年出版，第439页。
这5个突出特点是：（1）从简单拿来主义，到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合；（2）从法律虚无主义到行政法治主义，从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义；（3）从只注重实体法，再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法（法律原则）的作用；（4）从传统型的高度集权的行政法制理论，走向民主化、科学化、法治化的行政法制理论；（5）从不讲法理、不重诚信、不计成本、不讲效率，到注重正当基础、政府形象、科学评价、成本效益。参见莫于川主编：《案例行政法教程》，北京：中国人民大学出版社2009年出版，第439－440页。
参见何春中：《邯郸公开市长权力行政职权有流程图》，载中国江苏网新闻中http://news.jschina.com.cn2005-8-8> 10:32:05。
例如，它强调了一系列新理念，以推动人们的观念更新，包括参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则；它还确立了一系列新机制，以促进行政法制创新，包括重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度，以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。
广州市2006年在全国最先出台了一项专门地方行政立法《规章制定公众参与办法》；北京市在2007年12月5日起施行的《志愿服务促进条例》将社会组织北京志愿者协会确定为志愿服务工作协调指导机构。由人大立法和行政立法确立的社会公众参与公共管理的力度非同一般，这从立法的角度积极回应了参与行政、合作行政的行政模式转型和行政法制演进的历史潮流。
这很像经济体制改革之初设立计划单列市，中央赋予其副省级的经济管理权限，重庆、大连、青岛都属于这种情况。比如说，当时中央直接给重庆市下达经济指标，虽然也要通过四川省转发，但指标已经是确定给重庆的，到四川省后不会再划分给别的地市，只能给重庆市，这称为“单列经济计划管理体制”。
莫于川：《宪政视野下我国行政法的民主化发展趋势分析——民主行政法论纲》，载北京大学法学院编《润物无声——中国宪政之路》，北京：法律出版社，2004年出版，第224－235页。
