三、行政改革创新的背景因素和基本趋势
（一）行政改革创新的背景因素
近年来各地推出了许多引发争论的行政管理新举措，它们的出现具有特殊的背景和规律性。当下的行政管理革新是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的背景因素究竟是什么？我把它概括为三条：改革深化，科技革命，观念更新。
1．经政改革的深化。我们知道，已进行多年的我国经济体制改革取得了伟大的成就，有目共睹，不能否认，需要深化，仍有缺陷，这一点可以说无需置疑。同时，经济体制改革的深化已越来越难，须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们提出政府改革居于当前改革的首位，那是否意味着现在就能够把政治体制改革全面系统地推进呢？恐怕还不行，因为这方面改革的某些部分比较敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理体制、机制、方法的革新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是大的背景。可以说，这是近几年来我国社会生活中，与行政管理和行政法制有关的革新举措较多地推出，因此较常发生争议并引起社会广泛关注的一个原因。
2．科技革命的影响。高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，近年来河南省赋予35个县（含县级市）以地级市的经济管理权限，也就是由省直接管县，赋予其地市级经济管理权限。[vi]河南为什么能够进行这一改革呢？因为有一种思路是行政管理体制上要进行扁平化管理的改革探索。传统管理理论认为，一个上级管理6-8个下属是最佳的管理幅度，超过之后就会降低管理效率，不但管理者顾不过来，连纸质的各类统计报表都不便使用；但现在推行办公方式电子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度可大大扩展，已有条件实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是推行电子政务和行政管理理念变化的结果。
3．观念更新的推力。公务人员队伍是政府法制建设的一个重要主体，公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力，面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力，对于政府法制建设起着重要作用。过去由于行政法文化长期滞后，一些行政公务人员的法治观念不强、法律素质不高，这是长期制约我国政府法制建设的一个重要因素。观念更新是制度创新、制度运行的向导和保障，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好地运行，因为你没法制定出相应的法律规范，制定出来也不能很好地实施。因此改革开放30年来，我们采取多方面的教育培训措施，积极推动行政法文化革新，大力促使各类行政公务人员的观念更新，普遍树立起现代行政法治观念，包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念，以新的眼光来观察社会、认识自己和对待工作。特别是对于政府机关工作的领导同志来说，要求其适应新形势、转变旧观念，树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观，这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、努力建设法治政府的要义。
（二）行政改革创新的基本趋势
当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这将是长期延续下去的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的有一系列重大发展变化，它们对政府法制建设的影响是极为广泛和深刻的，必须高度关注这种革命性的影响。
现代政府不再是一个简单的“守夜人”的消极角色，它不仅有规制行政、秩序行政的消极职能，还要担负起给付行政、指导行政等多方面的积极职能。在规制行政领域，要求政府的公共行为消极地不侵害相对人的合法权益；而在给付行政领域，则要求政府积极地为公民和社会的各种进步提供支持帮助。特别是在需要通过政府的积极推动来发展社会主义经济、政治、文化和社会的中国，更加有赖于政府一系列指引、促进和规范行为的合法有效性。
经过经济、政治、文化和社会的不断改革发展，特别是现代市场经济和人权保障机制的确立和发展，我国出现了利益多元化、主体多样化、表达多样化的趋势，不同的利益主体通过各种方式来主张利益，国家机关则通过制定规范、履行职能、承担职责来回应多元利益要求，这也是对服务型政府的角色要求。政府机关的行政服务能力的高低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响。
在过去30年里，我国的政府法制建设从极度薄弱基础逐渐发展丰满起来，依法行政的能力和水平不断提高，打下了一个基本跟上时代步伐的行政法治基础。随着新时期的经济、政治、文化、社会的深入改革和变迁发展，行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展，它们构成了我国政府法制进一步发展的现实条件和更高要求，我们应当结合这样的条件和要求来确立未来政府法制建设的方向和路径。简言之，我国政府法制建设30年，风风雨雨、艰难前行，取得诸多方面的发展，带来许多经验和启示，从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式，转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式，这是改革开放三十年来我国行政法制建设的基本经验和总体趋势。
