在此背景下，2004年2月温家宝总理在中央党校主要省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中提出了“建设服务型政府”的要求。之后国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一纲领性文件明确提出要深化行政管理体制改革，重新认识和全面履行政府职能，把公共服务作为政府的一项基本职能，进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体提供优质服务和创造良好发展环境上来，把服务便民作为依法行政的一项基本要求。2006年10月中国共产党第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的改革任务。2007年10月胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，将其确定为坚定不移发展社会主义民主政治的一项基本要求。

　　还要看到，不仅我国开始重视建设服务型政府，西方国家也自20世纪80年代以来，在应对双重失灵危机（市场失灵与非市场失灵也即政府失灵）的过程中，在新公共管理、新行政法等理论的推动下，掀起了一场重新审视政府角色及其职能、行为和法律关系的运动，其核心内容就是如何依法更积极、更民主地提供优质高效的公共服务，实现政民互动、参与行政、合作行政。尤其是在全球面临严重的经济与社会问题乃至危机频仍的今天，各国政府都积极采取各种措施，各国联手、积极出手拯救企业、介入市场、干预社会生活，为市场主体和社会主体提供多方面的帮助，如经济扶持计划、社会福利改革计划、经济危机应对举措等等，这些都是政府服务职能的体现。换言之，无论是常态还是非常态下，政府都负有积极采用灵活、柔和、高效的行政手段服务于公民、企业和社会的责任，这是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题。

　　在我国，由于建设服务型政府的理论建构和制度实践尚处于起步阶段，如何按照十七大政治报告的要求，在发展社会主义民主政治的进程中，加快行政管理体制改革、建设服务型政府，亟需学界和实务界积极、深入、持久地进行探索。而行政管理方式创新作为政治改革和行政管理体制改革中的重要因素和重要环节，比较而言具有风险较小、难度较低、牵扯较少、成本较低、见效较快等特点，对于加快建设服务型政府还具有特别重大的战略、策略和操作等方法论意义。

　　当代行政管理模式的发展趋势是从消极管理到良善治理，从管理行政到服务行政，从集权行政到民主行政，从刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主，人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。当代行政管理方式可分为两大基本类型：一类是传统的刚性管理方式，如行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等，此类刚性管理方式好似重拳出击，可以立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、小事变大，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，而这往往是人民内部矛盾，此类刚性管理方式亟需且正在进行适应当今行政民主化潮流的调整转变；另一类是当代的柔性管理方式，如行政指导、行政合同、行政规划（非羁束性规划、计划）、行政服务、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等，此类柔性管理方式作为行政管理方式创新的成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，在行政实务中被自觉或不自觉地运用，发挥出特殊的行政管理功效。

　　特别是行政指导作为最具代表性的柔性管理方式，近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广，产生了有助于实现行政管理目标的积极效果，有助于形成行政机关与行政相对人的和谐关系。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：要改革行政管理方式，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，这是转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要内容。其中的行政指导这一新型管理方式，由于具有及时灵活、广泛适应、便于操作、成效显著等特点，日益受到各地、各领域的行政机关和行政公务人员的高度关注、尝试运用，取得了积极成效。例如泉州、吉林、北京、沈阳、苏州、台州、永川、眉山等地工商行政机关，近年来积极推行行政指导，取得了提高工商监管水平、构建服务型工商、和谐工商的积极效果，泉州工商局还于2008年度被评为全国十大法治人物并被国家人事部授予人民满意的公务员集体称号，其经验已被国家工商总局转发全国工商机关推行。其他行政管理领域如城管、质监、税务、卫生、环保、旅游、公安、教育等领域，近年来也广泛采用行政指导，取得提高行政服务水平的积极效果。

　　由于行政指导是行政管理方式创新进程中出现的新生事物，人们对它的认识有待深入，运用的比较分散、不够规范、缺乏经验，存在各种问题、困难和矛盾，亟需将其纳入法治化轨道。因此，当下亟需以最具代表性的行政指导行为作为突破口和研究进路，通过对行政指导和其他柔性管理方式及其法治化路径的分析，研究解决中国特色的新型行政管理方式及其法治化路径的基本理论与实务问题，为我国创新行政管理方式、建设服务型政府、实现和谐社会提供科学路径。