四、征地程序
除了实体正义外，程序正义同样重要。客观地说，我国目前的征地制度有相当程度的程序正义的缺失。对城市拆迁，国务院《拆迁条例》规定，以开发商为代表的拆迁方必须首先向房屋拆迁管理部门申请取得拆迁许可证（第七条）；在取得拆迁许可证后才能实施拆迁（第六条）；房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证的同时对被拆迁户进行拆迁公告（第八条）；拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议（第十三条）；达成协议后在搬迁期限内拒绝搬迁的，可提交仲裁或依法诉讼（第十五条）；达不成协议的，可申请行政裁决，对行政裁决不服的，可于3个月内向法院起诉（第十六条）。以上是我国现行的城市房屋拆迁程序。显而易见，我们的拆迁程序从始至终完全由行政机关控制。既没有立法机构通过正常立法程序确定某项征地的公益性和必要性，并向行政部门授权，也没有司法机关对征地补偿是否公正、公益性和必要性是否充分、是否违反法定程序进行拆迁前的审查。按照《拆迁条例》第八条的规定，被拆迁户甚至连事前的知情权也没有：政府只需在发放拆迁许可证的同时对他们进行公告。也就是说，政府完全可以在被拆迁户不知情、也没有发言权的情况下，对公民的根本权利之一的财产权做出处置！第十五、十六条甚至还规定，诉讼期间对拆迁可以先予执行，或不予停止。也就是说，不管被拆迁人是否胜诉，拆迁都可以按原计划进行，不可能对拆迁计划或征地行为本身进行诉讼；剩下可以诉讼的，无非是补偿的多少而已。而更让人不安的是，《拆迁条例》根本没有遵照宪法的要求，以“公共利益”为拆迁的必要条件，而把条例的目的规定为“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”（第一条）。这显然跟宪法要求的“公共利益”相去甚远！
再看《土地法》。对集体土地的征收，按第四十四条规定，将农用地转为建设用地，只需按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；已批准的农用地转用范围内，具体项目由市、县人民政府批准。一般情况下，必须先办理了上述的农用地转用审批后再办理征地审批；但经国务院或省级政府批准农用地转用的，可以同时办理征地审批手续（第四十五条）。征地审批的主体是谁？第四十五条规定，是国务院或省级人民政府。批准后，由县级以上政府予以公告并组织实施（第四十六条）。对国有土地的征收，第五十八条规定，为公共利益和旧城改造，由有关土地行政主管部门报经原批准用地的政府或有批准权的政府批准，可以收回国有土地使用权。作为上位法，《土地法》与《拆迁条例》一样，由行政部门控制了征地的全过程。既没有规定立法机构的授权，也没有给予受影响的公众民主参与的权利，更没有司法审查的要求。与《拆迁条例》一样，公众也没有事前的知情权和参与权。公告发布是在征地审批被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已。[20]对农地的征收，还有由上级政府进行审查的要求。对国有土地的征收，当地政府即可决定。显然，这种程序的过于简略、征地决策权向行政部门的过度集中、公众参与和司法保护的不足，都直接导致当前征地制度程序正义的缺失。
