中美征收制度重要问题之比较（下）
刘向民
【摘要】我国关于征地、征收问题的各种分析和讨论主要集中在以下三个方面：一是如何界定公共利益，二是补偿是否公平，三是程序是否公正。本文就上述三个方面系统比较、分析了中、美两国的征地制度，从法和经济学的角度论证了政府征收权存在的必要性，公共利益的要求及其内涵，以及对征收必须进行以“公平市场价值”为标准的公正补偿。本文认为：第一，“公共利益”应由立法机构来定义；第二，“公平市场价值”是切实可行的、兼顾了公平与效率的公正补偿标准。我国下一步的征地改革，有必要将这一补偿标准明确化；第三，在征地程序上，我们必须改进现有程序，防止征地权力过分集中且不受有效监督、民众缺乏有意义的知情权和参与权的弊病。
【关键词】法和经济学；征地；公共利益；合理补偿；程序公正
【全文】
三、依法补偿v．公正补偿
我国宪法对征收或征用的财产只规定了“依照法律规定……给予补偿”，这种表述一方面要求补偿必须“依法”，[1]另一方面，则并没有明确规定补偿必须“公正”。尽管有些学者认为宪法中的补偿条款应当理解为要求某种意义上的公正补偿，[2]但是，由于宪法中没有写入“公正”二字，因此对法律法规的合宪性要求更加宽松，使得立法者有更大的自主权确定补偿的标准，公正与否是一个政治问题，却未必构成一个宪法问题。
我国宪法以下的法律法规，也没有把“公正补偿”明确规定为征收补偿的原则。2007年3月通过的《物权法》只是规定“给予补偿”，把2002年民法草案“物权法编”中的“合理”两个字给删掉了。具有讽刺意味的是，目前我国由于征地而引起的群体性事件，绝大多数正是由于补偿标准不合理，从而导致了严重的社会不公。
我国《土地管理法》第47条规定，征收农村土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，其中的土地补偿费是依据该耕地被征收前三年的平均年产值计算的，这一标准和土地的市场价格无关，只是土地价值的部分补贴。[3]这造成征地成本和征地出让金之间的巨大差价，并由政府和开发商瓜分这个巨额差价，这种土地开发中的超低成本和超高利润结合在一起，无疑是各地大搞“圈地运动”的主要动机之一，也是许多征地纠纷的重要根源。尽管2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，但这仍不足以使被征地农民分享到足够的土地利益。对此，有学者主张补偿费应按市场价值计算，按照“相邻土地价格为基准并加以修正最终确定征地补偿标准”。[4]但也有学者认为，中国没有土地所有权交易市场，因此没有市场价值，而且集体土地是无偿取得的，不适用商品交换。[5]
