不动产税收制度是上述模型的关键。从目前的情况看,很多国家都制定有不动产税制度。根据OECD的统计,在美、英等国,不动产税(property tax)都占其国家税收总收入的10%以上。[44]征收不动产税是近年来很多学者的呼声。认为不动产税有助于抑制房地产投机和过大的住房需求(税收压力可促使人们选择适当的房屋大小和房屋类型),也有助于减少土地资源的浪费。[45]按照我国的长期规划,将来会逐渐引入不动产税制度,因此不动产税制度并不是该模型的主要限制。[46]
上述模型真正的“缺陷”可能表现为如下几点。其一,要求当事人按照自我估值价值缴纳不动产税,虽然大大降低了强制性,但却会加剧被拆迁人“要挟”(hold out)情形发生的可能性。毕竟不动产税率充其量只有百分之几,被拆迁人可以至少“坚持”若干年而给拆迁人乃至社会整体福利造成巨大损失。对此,一种可供考虑的方案是用保险替代不动产税。即由国家设立征收保险机构(或交由一般保险公司操作),所有权人可以自费投保“被征收险”,在征收时,除了按照国家规定的标准或国家的评估进行补偿外,所有权人还可以从征收保险机构获取保险赔偿,投保金额越高,补偿数额越高。这样可以按所有权人事先(征收启动前)的主观评价确定价格,避免被征收或拆迁人在得知有关项目具体信息后的要挟。当然,为了降低所有权人的负担,可规定国家替投保人承担一定比例(如50%)的保费。
其二,将上述模型适用到拆迁补偿中,除了不动产税制度外确有可操作余地,但若用以处理将农民集体土地变为国有土地的征收补偿,仍有其他制度限制:(1)在征收决定上,土地征收是一种国家强制行为,各级政府只要根据法律规定的程序进行审批,就可以单方面发布征收命令,无需得到被征收主体的同意。政府在作出征收农村土地的方案后,由县级以上政府予以公告并组织实施,被征收的主体没有权利进入土地征收的决策中。(2)另外,土地征收虽是一种行政行为,但根据相关法律,对土地征收的决定却不能提起行政诉讼,只象征性规定农村经济组织和农民可适当提出意见。[47](3)在补偿标准上,被征收的集体土地按照该土地的原用途进行补偿,补偿的内容包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿。[48]这种补偿方式只考虑到土地使用的历史价值,不考虑土地价值的多样性,也不考虑土地所处的经济发展状况以及经济发展的变迁,更不考虑土地对于农民来说安身立命的特殊意义。对此,一个可供考虑的修正是确立一个相对具体但范围严格控制的“公共利益”概念(封闭的列举式立法),凡是属于该“公共利益”范畴内的事项,国家可通过评估定价的程序直接征收。该范围之外的其他征收,按照上述模型操作。
四、自我估值与中立评估并用机制
在自我估值的安排中,核心是有关机制能促使当事人讲“真话”,表达出其对有关财产的“客观”评价。前述分析表明,要实现这一点可以从“激励”与“惩罚”两个角度着眼。激励指让评估人因自己的评估而获得好处,如在重整中完全按照权利人各自的评估确定对破产企业的权利,在有限公司股权回购中由公司或控股股东决定回购的价格,又如在征收补偿中按照被征收人的自我估值确定补偿的标准。当然,仅有激励是不够的,若没有限制,当事人可能会漫天要价(如被征收人)或极力压价(如控股股东),因此“制裁”的规则更为关键。前述重整模型中让当事人因其评估而取得或失去重整企业,股权回购模型中让评估人受到强制购买的“威胁”,征收补偿中让被征收人按照其自我估值值缴纳不动产税便是基于此而设计的。
“制裁”规则并非任何时候都有充分的法理依据。如征收补偿中强制缴纳高额不动产税的制裁和有限责任公司股权回购中强制自我估值人购买的制裁就多少有些牵强,对此,现行法上的有关规则(如征收的强制性与公益性、股东的知情权)至多能提供类推的依据。因此,中立评估仍有其不可替代的适用空间。但为了增强当事人自身的参与和体现对当事人主观估值的重视,自我估值与中立评估也可以结合使用。以下安排是Sharfman在2001年美国的两家制药公司(Merck和Schering)在成立一家合资企业时订立的退出补偿条款的基础上设计的(有所修正)。[49]具体内容如下:
I. 争议双方应分别提交自己对有关争议价值(合资企业)的评估,并提出充分证据证明其评估结果的可信性,如证明其评估报告来自专业的评估机构。法院负责对有关评估形式上的可信度进行审查。
II. 如果双方提交的评估结果之间的差距小于12%,则双方争议价值即可按双方评估值的平均值加以确定。
III. 如果双方提交的评估结果之间的差距大于12%,则由法院或双方当事人共同指定一个中立的评估人进行评估。(i)如果中立评估人的评估结果不在双方的评估结果之间,即低于最低的评估值或高于最高的评估值,则最终评估结果按中立评估值与其最近的评估值之平均值加以确定。(ii)如果中立评估值在双方当事人的评估值之间,则最终的评估结果为以下几项评估结果之和的平均数:中立评估值;原告的评估值,如果其估值未超过中立评估值的30%;被告的评估值,如果其估值未低于中立评估值的30%。这里的“30%”是在假设中立评估的误差在30%的前提下确定的。如果中立评估的误差为50%或20%,也可以酌情调整为50%或20%。