在西方的代议制国家,政治体制上的权力制衡理念也融入到政府规制的过程中,议会、规制机构(行政机关)和司法机关之间有着较为明确的分工。规制过程通常是由议会先通过立法形式确立特定的规制政策,然后依法建立专业化的规制机构,实施对某一产业的规制。司法机构不仅单独担负起了部分间接规制的角色,同时还有权对规制机构的决定和程序进行司法审查。另外,在规制的行政过程方面,还存在广泛的互动:直接互动通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生;间接互动关系则包括消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响规制决策的活动。因此,规制的行政过程中实际上充满了规制机构、消费者、政治压力集团、利益集团和公共舆论的广泛互动和博弈,这对有效实施规制和改善规制都是非常有益的。然而,合理的宪政结构、完善的法律体系和适当的行政过程,在中国都存在诸多不足。这些都需要时间和努力。
未来可考虑的新的规制形式有:
(1)命令控制型规制形式
1、信息披露与风险情报交流。在缺少政府规制的情况下,代理方出于对利润最大化的追求可能带给作为委托方的消费者更大风险。因此,在风险规制中,政府会强制企业披露关于价格、品性、组分、数量或质量的信息,对虚假或误导的信息予以惩戒。信息披露增加了规制的灵活性,促进了被规制者对规制过程的参与,减轻了政府提供信息的压力,以及消费者对政府的依赖。在我国,对产品质量信息披露的要求主要集中于针对食品、药品、化妆品、医疗器械等“经验商品”的标签和说明书制度,从而维持公平竞争,防止对消费者可能的误导。同时政府需对掌握的风险情报予以及时披露。
2、标准。信息披露是一种较低程度的政府规制形式,它建立在消费者面对信息能够做出理性选择的基础之上,它并不能解决风险规制中的所有问题,事实上,风险领域的信息是那样的纷繁复杂,且具有高度的专业性。而标准作为一种相对干预程度更高的规制形式,在风险规制中发挥着相当重要的作用。根据《
中华人民共和国标准化法》第
7条的规定,保障人体健康,人身、财产安全的标准是强制性标准。国家标准化管理委员会在2002年2月24日印发了《
关于加强强制性标准管理的若干规定》的通知,对强制性标准或强制条文内容的范围,起草、审查和批准程序都作了规定。目前我国更多的标准还集中于工业生产领域,劳动、安全、卫生和环保等风险规制领域的标准在整个标准体系中所占的比率,以及标准的指标设计和水平选取方面,都还与法治发达国家有较大的差距。优化和完善我国风险规制标准体系,将成为我国未来的努力方向。
3、许可。在高度信息不对称的领域,许可的设定成为必然。在我国,目前经济性领域应该去探求放松规制或者更为市场化的规制进路,但是在风险规制领域依然有必要去强化和完善相应的许可制度,这包括对职业资格的许可,以及对产品的许可。由风险规制机构来进行事前许可,可以在一定程度上起到未雨绸缪的作用。根据《
中华人民共和国行政许可法》第
12条第4项的规定,对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项,可以设定行政许可。我国在药品、医疗器械、化学品等高风险领域都设定了许可制度。许可制度同时也需要在颁发许可证之后的定时规制抽查,尤其是对药品、食品等领域的监督与风险防范。
(2)市场化的规制形式
以上讨论的是三种相对传统也是经典的风险规制形式,这些都是行政强制力为基础的命令—控制型规制形式,它们给企业施加了高昂的守法成本,易于滋生规制者和被规制者之间的敌对意识,也难以受到公众和舆论的支持。因此晚近风险规制机构开始减少对被规制者发号施令,而是引入经济诱因等更为市场化的进路从而让被规制者沿着行政所希望的方向发展。主要的市场化规制形式有税收、收费、可交易的许可证制度、补助政策和共同基金等。
规制改革的答案在于新规制方法和手段的采用,以减轻对于集权(centralized)的“命令和控制”方法过于依赖所产生的问题。两种新方法正出现在规制的实践中,他们是“政府一利益相关者”网络沟通结构(network structures)和经济激励系统(economic incentive systems)。为了避免“从上至下”的命令式规制和正规行政法程序的局限,不同形式的富于弹性的“行政机构一利益相关者”网络结构发展起来了,以便于创造性地解决规制问题。不是试图单方性地去指挥被规制者的行为,管制机构已经发展出一些行为计划,使得许多政府的与非政府的实体,包括商业公司和非营利组织,都能积极参与到规制政策的制定和执行过程中来。
回到本文最初关于政府“大小”的讨论,其实也可以从两个向度去理解:主张权力意义上的“小政府”,但同时也要主张责任意义上的“大政府”。对于当下中国社会格局而言,我们正在致力于建设一个权力层面的“小政府”,这是必然的一个方向,但这并不排斥一个责任层面的“大政府”,这主要体现在对一些社会公共产品或准公共产品的提供上—至少包括健康、教育、卫生、环保等方面。中国政府的规制改革,任重而道远。
【作者简介】
李燕,北京大学法学院2008级宪法学与行政法学硕士研究生。
【注释】 (英)安东尼·奥格斯著,骆梅英译:《规制:法律形式与经济学理论》,中国人民大学出版社,第2页。
布坎南:《自由、市场和国家》,北京经济学院出版社1988年版,第282页。
格莱泽等:《科斯对科斯定理》,载于《经济社会体制比较》,2001年第2期。
规制,是由英文Regulation翻译而来,意为法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。
P.Selznick’Focusing Organizational Research on Regulation’in R.Noll(ed.),Regulatory Policy and the social Science(1985),p363.转引自(英)安东尼·奥格斯著,骆梅英译:《规制:法律形式与经济学理论》,中国人民大学出版社,第1页。
Cf.G.Majone’Introduction’,in G.Majone(ed.),Deregulation or Re-regulation?Regulatory Reform in Europe and the Unitied States(1990),p1-p2.
陈富良:《我国经济转轨时期的政府规制》,中国财经经济出版社,2000年版,第7页。
OECD(1997),The OECD Report on Regulatory Reform:Synthesis.Paris:OECD. 转引自:王健等著:《中国政府规制理论与政策》,经济科学出版社,2008年版,第325页。
余晖:《政府与企业:从宏观管理到微观规制》,福建人民出版社,1997年版,第1页。
陈富良:《我国经济转轨时期的政府规制》,中国财经经济出版社,2000年版,第1页。
(英):安东尼·奥格斯著,骆梅英译:《规制:法律形式和经济学理论》,中国人民出版社,2008年版。
(英)马丁·洛克林著:《公法与政治理论》,商务印书馆,2002年版,第8页。
陈端洪著:《宪治与主权》,法律出版社,2007年版,第9页。
同上,第11页。
姜明安:《行政国家的标志》,载
www.law-thinker.com>,最后访问2009年6月10号。
叶必丰、李煜兴:《中国的改革、规制缓和与行政法》于东亚行政法研究第五届年会提交论文(2002.日本名古屋)。
陈富良:《放松规制与强化规制》,上海三联书店2001年版,第52-53页。
桑斯坦著,钟瑞华译:《权利革命之后:重塑规制国》,中国人民大学出版社,2008年版,第51页。
第56页。
(英):安东尼·奥格斯著,骆梅英译:《规制:法律形式和经济学理论》,中国人民出版社,2008年版,第12页。
植草益:《微观规制经济学》,中国发展出版社1992年版,第168页。
王俊豪:《英国政府管制体制改革研究》,上海三联书店1998年版,第101页。
(英):安东尼·奥格斯著,骆梅英译:《规制:法律形式和经济学理论》,中国人民出版社,2008年版,第343页。
李秀峰、陈晔:《韩国行政规制基本法的制定与实施》,载《国家行政学院学报》,2003年第1期。
从政府改革的实践来看,当代各国政府改革的普遍趋向是,适应市场经济的需求,进行政府职能转变、放松管制、调整政府与市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实现政策执行的自主化改革。
迄今为止,我国的
行政处罚法、
价格法、
立法法和
行政许可法中,都确立了行政听证制度,同时,在一些政府的规章中,听证制度也作为一项基本程序制度被确立。
王俊豪:《政府管制经济学导论》,商务印书馆2001年版,第476页。
王健:《中国政府规制理论与政策》,经济科学出版社,2008年版,第366页。
杨建文:《政府规制:21世纪理论研究潮流》,学林出版社,2007年版,第28页。