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从境外成熟市场的经验看我国证券监管和解制度的构建——以美国、香港为中心(下)

  按照广东省高院这份最新下发的《意见》,法院在审理民告官案件过程中,可通过组织协商等方式促使当事人各方达成和解,以原告撤回起诉等方式依法妥善解决行政争议。在主持协调和解活动时,法院可以邀请有利于促使和解达成的“第三方”参与协调,和解协议的内容也可以超出诉讼请求。
  (2)《行政处罚法》方面
  《行政处罚法》第五条明确规定了行政处罚的教育原则,即“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”监管和解有利于提高监管资源利用效率,使证券监管机构揭发出更多的证券违法行为,能够起到与行政处罚同样、甚至更佳的教育效果。提供了法律路径。
  (3)《国务院全面推进依法行政实施纲要》方面
  国务院于2004年3月22日发布了《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号,以下简称《纲要》),确立了建设法治政府的目标,明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》的规定不仅对我国建立证券监管和解制度具有重要指导意义,还为建立证券监管和解制度提供了政策支持和法律路径。
  首先,建立证券监管和解制度,是在《纲要》提出的 “提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式” 的指导思想下,解决《纲要》指出的当期依法行政中存在的一个主要问题,即“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应,依法行政面临诸多体制性障碍”的有效途径。
  其次,建立证券监管和解制度,符合《纲要》提出的 “合理行政”的基本要求,即“行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。”
  最后,建立证券监管和解制度,符合国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》(国办发〔2004〕24号)提出的落实任务的要求之一,即“注重制度建设,以创新的精神做好工作。抓紧制定和完善《纲要》的配套政策措施,形成有利于全面推进依法行政、建设法治政府的制度环境。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究,分析对策,提出切实可行的政策措施。对全面推进依法行政中形成的经验要及时总结,不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。”
  三、借鉴境外成熟市场的成功经验,构建我国证券监管和解制度
  (一)我国证券监管和解制度总体法律框架的构建
  1、法律层面
  (1)尽快出台《行政程序法》,并在其中设专章对行政合同与行政和解作详细规定
  在美国,SEC与其他联邦政府部门一样,其实施监管和解的合法性来源于《1946年联邦行政程序法》、《1996年行政争议解决法》、《1998年行政争议替代解决法》。与SEC相似,我国台湾地区金管会进行监管和解的法律依据是适用于所有行政机关的《台湾地区行政程序法》(2001年12月修订)。该法在第三章“行政契约”中明确规定了与行政和解相关的一般原则、形式要求、生效条件、法律效力等。
  近年来,我国已先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列重要法律,社会主义行政法律体系的框架已经初步形成。但是,带有行政基本法性质的《行政程序法》至今空缺,且上述法律中均未对行政合同与行政和解作出规定。可喜的是,制定《行政程序法》已列入十届全国人大常委会的立法规划,全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见,进行立法调研,启动了具体的立法工作。


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