十八
行政复议法第
二十八条第一款第(四)项规定：“被申请人不按照本法第
二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。此条如此规定，语义不很明确，容易使人产生误解。被申请人不按
行政复议法第
二十三条的规定提出书面答复，也不提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，当然可以视为该具体行政行为无证据、依据，可以撤销。问题在于：若被申请人不按
行政复议法第
二十三条的规定提出书面答复，但却按规定提交了当初作出具体行政行为的证据、依据及其他有关资料，那么该具体行政行为是否应被视为无证据、依据而被撤销呢?笔者认为，只要被申请人按规定提交了当初作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料，就不能视该具体行政行为没有证据、依据而被撤销。至于是否提交书面答复，并不影响复议机关对该具体行政行为的审查，只不过不提交书面答复的，被申请人可能要承担不利的法律后果。在这一点上，与在行政诉讼中被告不提出答辩状，不影响法院审理是相似的。[40]鉴于前述情况，笔者认为在该法第二十八条第一款第(四)项的规定中删掉“提出书面答复”更恰当。
十九
行政复议法第
二十八条第一款第一项规定的维持复议决定是否合适有待商榷。[41]我国行政诉讼判决种类中的维持判决是中国的一大特色。无论是在英美法系国家还是在其他大陆法系国家都不存在维持判决。从行政法理论上讲，维持判决的效果基本上与驳回诉讼请求相同，唯一的区别是，经法院维持判决的行政行为，由于受判决既判力的影响，行政机关不能轻易变更，但这正是维持判决的缺点。[42]然而，由于条件的变化和行政管理的需要，行政机关需要变更某些行政行为，但是由于受维持判决的限制却无能为力。如果把维持判决改成驳回原告诉讼请求判决则不会出现上述的尴尬局面。因此，有学者提出应用驳回原告诉讼请求判决代替维持判决。
与行政诉讼的维持判决相类似，行政复议的维持决定也存在同样的问题。对上级复议机关维持原具体行政行为的复议决定，下级机关应当执行，不得拒绝。然而，由于行政管理活动具有多变性的特征，有些时候为了保障相对方的合法权益，需要变更以被上级复议机关维持的行政行为。但是由于上级机关的复议决定具有约束下级机关的作用，而使下级机关无能为力。可是，如果复议决定的形式不是维持，而是驳回申请人的复议请求，作出原行政行为的机关则可以根据情况的变化，作出更有利于相对人的行政行为。
另外，行政复议机关作出的行政复议决定也应与复议申请人的复议请求相对应。在行政复议的过程中，复议申请人提出的复议请求一般是要求撤销原具体行政行为、变更原具体行政行为、确认原具体行政行为违法、要求行政机关履行法定的职责等。行政复议机关经过审查，认为复议申请人的复议请求成立的，应作出相应的撤销决定、变更决定、确认决定、履行决定等，认为复议申请人的复议请求不能成立的，应当驳回复议申请人的复议请求，这种复议决定形式才与复议申请人的复议请求相对应。
因此，笔者建议，
行政复议法应用驳回复议请求决定代替维持决定。
二十
行政诉讼、行政复议均是一种“不告不理”的被动式行为，需要行政相对人，即被行政管理的公民、法人和其他组织的起诉或申请后才能依法进行的监督活动。
在一定意义上，不告不理原则是对法院和复议机关的限制性原则，其具体要求有三项：一是在起诉权人或复议申请人没有提起诉讼或复议的时候，法院或复议机关不能主动启动审判程序或复议程序进行审理活动；二是案件一经起诉或复议，审判范围或复议范围均受到起诉或复议范围的限制，法院或复议机关不能对没有被起诉或申请复议的人和事实进行审理；三是主要指诉讼中，上级法院没有经过当事人(或者法律规定的机关)的上诉(或者抗诉)，不能主动启动上诉审判程序。一般而言，除国家公共权力机构依照职权主动发现违法问题并适用国家制定法予以处理的情形之外，几乎多数纠纷或案件都是在当事人或其他相关人员请求的情况下，才由国家公共权力机构通常按照制定法的规定加以解决的。
不告不理原则的法律意义已经为许多人所了解，但如果就规范社会生活的一般规则而言，它实际上在相当程度上承认了法律多元的存在，也就是容纳了人们依据其对国家法的理解并运用他们较为熟悉的民间法而自行息事宁人的空间。[43] 但是，
行政复议法第
二十九条第二款的规定却违反了不告不理的原则。该法第二十九条第二款规定，申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政机关在依法做出撤销、变更、确认复议决定的同时，应当责令被申请人返还财产、或赔偿相应的价款等。不能否认立法者的良好愿望，但从立法技术上讲，这一规定明显违反了不告不理的原则。
二十一
行政复议法第
二十八条第一款第(三)项对可引起对具体行政行为撤销、变更或确认违法的情形作出了列举规定，其中第四目规定的“超越或者滥用职权”这一提法是否合适值得思考。[44]
从立法技术上讲，“或者”连接的应是两个同等性质的事项，而此处立法者把超越职权、滥用职权用“或者’，一词连接起来，容易使人误认为两者是同等性质的问题。然而事实上，两者有着质的不同。超越职权是指被申请人超越了法律、法规赋予其的权限，实施了自己不能实施或不能独立实施的具体行政行为。超越职权的行为本质上是一种无权行为，最常见的包括：下级行政机关超越其职权非法行使了上级行政机关的职权；行政机关的内设工作机构非法行使了本机关的职权；不同地区行政机关之间的超越职权；部门之间的超越职权，等等。滥用职权是指被申请人形式上在职权范围内作出具体行政行为，但是该具体行政行为本身与赋予其职权的法律、法规的管理目的和基本原则相违背。滥用职权往往都具有主观上的过错，如为泄私愤对应给予罚款的被处罚人以拘留的处罚。从理论上来讲，超越职权是一种形式上的违法行为，而滥用职权是一种实质上的违法行为。正是因为超越职权与滥用职权是两种不同性质的行为，在立法上不应以“或者”并列之。笔者认为应仿效
行政诉讼法笫五十四条之规定，将“超越职权的”和“滥用职权的”分别列出更妥当。
