十五
行政复议法第
七条和笫二十六条建立了对具体行政行为的依据——“规定”的审查制度，但对复议机关如何具体处理这些“规定”却未作出明确的、具有可操作性的规定，这不能不说是一个缺憾。
行政复议法的一大进步在于赋予了行政相对人对部分抽象行政行为(即
行政复议法第
七条所列的有关“规定”)的复议申请权，只不过是这种申请间接附带地提出。然而，在复议机关如何审查、依据哪些标准进行审查的问题上，对此
行政复议法却避而不谈，只以“依法处理”而概之，[36]这显然是不够的。笔者认为
行政复议法应象对具体行政为审查而列出对具体行政行为审查的标准[37]那样，明确规定审查有关“规定”所应依据的标准。这样不仅使复议机关对有关“规定”的审查具有切实的可操作性，同时也为相对人自我评价复议机关对有关“规定”的审查结果提供了参考依据。笔者认为，复议机关或有权处理的其他行政机关应根据自由裁量权对需要改变的有关“规定”在自己的权限范围内予以改变；应根据如下原则对应撤销的有关“规定”作出撤销的决定：1．“规定”必须公开。作为具体行政行为依据的有关“规定”是一种具有对外效力的规范性文件，凡是具有对外效力的规范性文件，因其会对行政相对人的权益造成影响而必须公开。未公开的对外规范性文件是无效的，据此作出的具体行政行为是应予以撤销的。如《
中华人民共和国行政处罚法》第
四条规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”2、“规定”的内容必须合法，不得与法律、法规及其他上级规范性文件相抵触。例如《
中华人民共和国劳动法》规定“劳动者连续工作一年以上的享受带薪年休假”，若规章以外的“规定”作出连续工作两年以上的才能享受带薪休假的规定，则显然与《
劳动法》相抵触，应予撤销。3．“规定”的制定主体的制定权限必须合法，即制定“规定”的主体必须有权对其所规定的事项作出规定。假设规章以外的某一“规定”对限制人身自由的行政处罚作出了规定，则该“规定”应因其制定主体无限制人身自由的设定权而被撤销[38]。对于授权或委托而制定的“规定”，必须经授权机关或委托机关的批准，符合授权或委托的规定，其制定主体的制定权才被视为是合法有效。否则，该规定应因其制定权限不合法而被撤销。4．“规定”的制定程序必须合法。例如，法律规定重大的价格调整措施出台前应进行听证，如有这方面的规定 未经听证就发布实施，就违反了法定程序，应予撤销。
十六
行政复议法第
二十五条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止”。撤回行政复议是法律赋予申请人的一种权利，他人不得妨碍申请人行使这一权利，也不得强迫申请人行使这一权利。但是否申请人经说明理由，都可以撤回复议申请呢?笔者认为答案应是否定的。行政复议机关应在相对人要求撤回复议申请时对其理由进行审查，并根据具体情况决定准予或不准予申请人撤回行政复议申请。
在实践中，申请人要求撤回复议申请主要有两种情况：一是申请人在行政主体未改变其具体行政行为的情况下，主动向复议机关提出；另一种是申请人在行政主体改变了其具体行政行为的情况下，向复议机关提出撤回其复议申请。复议机关在审查申请人撤回复议申请的请求时，对第一种情况应着重考察其提出撤回复议申请是否完全出于自愿。若申请人是由于受被申请人或其他外部力量的逼迫，或申请人担心行政复议会“官官相护”，出现“赢一案子，输一辈子”的结果而不情愿地要求撤回复议申请的，复议机关应不准其撤回复议申请。对第二种情况复议机关应着重考察申请人提出撤回复议申请是否影响和损害国家、集体和他人的合法权益。有些行政机关为避免当被告，就违背原则私下与申请人达成“交易”，改变了本来没有错误的具体行政行为，这样虽然满足了申请人的意愿，却损害了国家或第三方的利益，对此，复议机关也不能准许其撤回复议申请。现行复议法的规定会给人造成一种误解，即申请人只要说明理由，就可以撤回复议申请，而无须复议机关的同意。笔者认为，
行政复议法应参照
行政诉讼法关于原告申请撤诉的规定，[39]对撤回复议申请问题作如下规定更为适宜，即“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，须说明理由，是否准许，有复议机关裁决。
十七
行政复议法第
三十一条与笫三十二条规定发生的矛盾该如何解决?对此，
行政复议法未能提供一个满意的答案。该法第三十一条第一款规定：行政复议机关应自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但法律规定的行政复议期限少于60日的除外。也就是说行政复议期限多于60日的，一律以60日为准，少于60日的，从其规定。这主要是考虑到一些行政复议案件的情节普遍比较简单或性质比较急迫，单行法律规定的复议期限比较短，若适用
行政复议法规定的60日期限，则未免有些过长，也不利于体现行政复议的效率特征。例如《
治安管理处罚条例》第
三十九条规定，违反
治安管理处罚条例的被处罚人或被侵害人不服公安机关或乡(镇)人民政府处理决定的，可以向上一级公安机关申请行政复议，由上一级公安机关在接到申请后5日内作出裁决。又如《中华任命共和国海关法》第四十六条规定，纳税义务人同海关发生纳税争议，可以向海关申请行政复议，海关应自收到复议申请书之日起15日内作出复议决定。对于这类行政复议案件，作出复议的决定的期限就是5日、15日，而不是一般情况下的60日。那么，这就与该法第二十三条的规定产生了矛盾。
行政复议法第
二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送申请人。被申请人应自收到申请书副本或申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。显然，对于复议期限较短的案件，如应在5日、15日内作出复议决定的案件，若复议机关发送申请书副本和被申请人提交答辩资料仍按第二十三条规定的时限进行是行不通的。为解决这一现实矛盾，笔者认为，在复议法第二十三条第一款最后一句之后加上“行政复议期限少于60日的除外”这样会更为适宜。
