对
行政复议法第
五条的规定能否再换一个角度理解?即对所有的行政复议决定不服都可以提起行政诉讼,只有一个例外,即法律规定行政复议决定为最终裁决的例外。倘若这种理解能够得到行政界和司法界的认可,那么
行政复议法受案范围扩大的成果就可以使
行政诉讼法得以共享,这不能不说是一件好事。
其次,
行政复议法规定,不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。[⑬]从
行政复议法对这一款的技术安排上看,显然属于行政复议受案范围的排除性条款。即凡是行政机关居间对平等主体间的民事纠纷所作出的处理,不管是以调解方式还是裁决等其他方式处理,当事人不服,就不能申请行政复议,而只能按民事案件的救济渠道来解决,即申请仲裁或者向法院提起民事诉讼。
这一规定不能解决的第一个问题是当事人就行政机关对民事纠纷作出的裁决或者其他处理不服,不能向复议机关申请复议,但能否直接向人民法院提起行政诉讼,况且最高人民法院的司法解释曾确认对行政机关的类似行为是可以提起行政诉讼的。[⑭]第二个问题是为何
行政复议法第
八条第二款未明确向人民法院提起的“诉讼”是民事诉讼还是行政诉讼?是勿需明确,不言自明,还是不便明确,耐人寻味。
八
关于行政复议受案范围的模式,笔者认为也存在一定的问题。
行政复议法[⑮]对行政复议的受案范围进行了不厌其烦的列举,虽然这些列举与旧的《
行政复议条例》相比使行政复议的受案范围有所扩大,但实质上这种列举并非是一种科学的立法模式。
行政诉讼的受案范围一直是行政法理论界和实务界所关注的热点问题。针对行政诉讼的受案范围所存在的问题,行政法学界提出了很多具有建设性的解决思路。行政复议作为一种行政救济制度,与行政诉讼存在共同的问题。因此,对于行政诉讼的相关理论成果,在行政复议立法的过程中完全可以借鉴。
关于行政诉讼的受案范围的模式,行政法学界一般认为应取消现有
行政诉讼法中有关诉讼受案范围的列举性规定,对行政诉讼的受案范围采取肯定性概括加否定性排除的混合模式。[⑯]学术界之所以主张采用这种模式,是因为列举性规定本身存在一定的问题。在行政诉讼实践中,列举性的规定往往起着缩小、限制行政诉讼受案范围的作用。因此,在行政复议立法的过程中,应该吸取行政诉讼法学的研究成果,科学界定行政复议的受案范围。然而,
行政复议法却对行政复议的受案范围采取了列举性的规定,实质上并没有真正解决行政复议范围存在的问题。比如,关于行政复议制度所保护的权益范围,
行政复议法第
六条第九项列举的范围是人身权、财产权和受教育权。[⑰]虽然
行政复议法第
六条第十一项有一个概括性的条款,即认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益可提起行政复议的规定,但事实上人们就认为只有在当事人申请保护其人身权、财产权和受教育权时,行政机关不履行法定职责的,方可提起行政复议。笔者认为,应当借鉴行政诉讼法学的研究结论,对行政复议的受案范围采取肯定性概括加否定性列举的混合模式。
九
国务院的抽象行政行为和具体行政行为应否接受司法监督?不接受监督的理论依据又是什么?
国务院是国家行政机关,它和其他国家行政机关没有两样,唯一不同的是它属于国家最高行政机关。建立行政诉讼制度的目的是借助司法权监督行政权,保护公民、法人或其他组织的合法权益不受违法行政的侵犯,避免行政权力的绝对化。这样一种行政法治的理念,今天对于一般的行政机关来说是可以接受的,而作为最高国家行政机关的国务院是否可以按受以及按受的程度则倍受关注。
1989年4月4日
行政诉讼法的制定并未解决国务院作为行政诉讼的被告问题。[⑱]1990年12月24日国务院发布的《
行政复议条例》也未解决这一问题。[⑲]因为该条例未规定国务院管辖复议案件,所以国务院因复议案件而成为行政诉讼的被告是不可能的。当然该条例更未涉及对国务院直接作出具体行政行为而作为行政诉讼的被告问题。《
行政复议法》的制定使这一状况有所改变,确切地说,事隔十年之后,我们的立法在处理这一问题向前迈进了半步。
行政复议法第
十四条规定对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议,对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。这里所说的向前迈出的半步就在于国务院终于开始处理行政复议案件(应当说是再复议,因为国务的裁决是对复议决定作出的,
行政复议法未规定一级复议制,这与旧条例不一样[⑳])。虽然国务院的裁决为最终裁决,但也算有了法律规定,名正言顺了,因为只有法律才能剥夺当事人的诉权。剩下的另一半问题依然没有解决,总结起来,表现在两个方面:一是国务院直接作出的具体行政行为,如果当事人不服,有没有诉权?如果没有诉权,法理依据是什么?法律依据又是什么?从法理依据上讲没有更好的解释,不能把国务院是最高行政机关作为不当被告的理由。从法律上讲,涉及公民权利的问题由法律规定,国务院无权剥夺当事人的诉权。虽然
行政诉讼法没有直接规定国务院当被告由哪一级法院管辖,但该法第
十五条和第
十六条的规定并未排除国务院当被告的问题[21]。不象
行政复议法第
十四条规定“国务院依照有本法的规定作出最终裁决”那样明确。二是国务院的抽象行政行为未纳入行政复议范围的理由是什么?笔者认为从法理上找不出理由,从法律制度上讲,又留下了一片无法监督、无法救济的空白,除非全国人大制定的监督法早日出台。当然,
行政复议法的这种规定也与中国政府的入世承诺不符,这也是值得重视的。